III SA/Wr 29/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Marszałek Województwa D. działający w imieniu Zarządu Województwa D. Zarządzającego Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. (Instytucja Pośrednicząca I stopnia) - po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy – "A" ("A", skarżąca) od rozstrzygnięcia Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) - D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w sprawie wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" o numerze [...], złożonego w procedurze konkursowej w ramach Priorytetu VI. "Rynek pracy otwarty dla wszystkich" Działanie 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1. "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy", komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013, odrzuconego na etapie oceny merytorycznej - nie uwzględnił odwołania.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Mianowicie pismem Dyrektora Instytucji Wdrażającej z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowano skarżącą o odmowie dofinansowania jej projektu z uwagi na to, że uzyskał on jedynie 81,5 punktu. Wyjaśniono, że projektu nie przyjęto do dofinansowania z powodu braku środków finansowych. W piśmie poinformowano, że w przypadku dostępności środków finansowych skarżąca zostanie poinformowana o ewentualnych negocjacjach w tym przedmiocie. Od pisma skarżąca wniosła protest, domagając się przyznania 15 punktów w pozycji 3.2. KOM - Grupy docelowe. Instytucja Wdrażająca pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu protestu podkreślając, że projekt oceniono prawidłowo.

Od tego rozstrzygnięcia skarżąca odwołała się do Zarządu Województwa D., podnosząc, że złożony przez nią projekt był odniesiony do grupy docelowej. Ujęto to wyraźnie w pkt 3.2. wniosku, a w tabeli 3.2.1. wskazano liczbę uczestników projektu – czyli Grupy Docelowej. Nie uwzględniono tego jednak w dokonanej nieprawidłowo ocenie, w której błędnie przyjęto, że projekt ma charakter informacyjno-promocyjny. W wyniku tego projekt uzyskał zaniżoną liczbę punktów, nie kwalifikując się do dofinansowania. W tym stanie rzeczy skarżąca zażądała prawidłowej oceny projektu i przyznania 15 punktów w pkt 3.2. wniosku.

W uzasadnieniu negatywnego rozstrzygnięcia odwołania przyznano, że oceny wniosku dokonano nieprawidłowo. Według organu nie może to jednak uzasadniać trafności zarzutu skarżącej, że eksperci byli niekompetentni. Organ wskazał, że punkt 3.2. nie został oceniony, gdyż oceniający błędnie przyjęli, że projekt skarżącej miał charakter informacyjno-promocyjny, który przy takim założeniu nie mógł być oceniany w punkcie 3.2. Skarżąca w proteście jednak niewystarczająco uzasadniła swe zarzuty. Organ uznał natomiast za słuszną i wyczerpującą argumentację skarżącej w tym przedmiocie zawartą w odwołaniu, że jej projekt nie miał charakteru informacyjno-promocyjnego. Planowane warsztaty, seminaria, konferencje, publikacje i artykuły w prasie nie przesądzają bowiem o takim charakterze projektu.

Organ przyznał zatem skarżącej 15 punktów z tytułu oceny punktu 3.2. W tej sytuacji organ odjął równocześnie od uzyskanej dotychczas punktacji 9,5 punktu otrzymane przez skarżącą w ramach oceny podpunktu 3.3. c), w którym nie przewidziano oceny projektów skierowanych do grup docelowych. W rezultacie tak dokonanych poprawek projekt skarżącej uzyskał 87 punktów (81,5 – 9,5 + 15 = 87).

Organ wskazał, że jedyny projekt rekomendowany do finansowania uzyskał 89,5 punktu. Stąd mimo podwyższenia projektowi skarżącej oceny do poziomu 87 punktów, projekt skarżącej nie mógłby uzyskać dofinansowania. Zatem z uwagi na tę merytoryczną okoliczność organ rozpatrzył odwołanie negatywnie.

"A" nie godząc się z takim rozstrzygnięciem odwołania zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia protestu. W skardze zarzucono brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, niezgodne z procedurą i nieuczciwe punktowanie projektu, którego skutkiem było nieprzyznanie odpowiedniej liczby punktów, co doprowadziło do niezakwalifikowania projektu do realizacji z uwagi na wybór innego projektu i jego realizację mimo protestu skarżącej. W skardze powtórzono argumentację podnoszoną w postępowaniu przed Instytucją Zarządzającą oraz przed Instytucją Wdrażającą. Skarżąca podkreśliła, że Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony dokonała oceny projektu. Należy to bowiem do właściwości Komisji Oceny Projektów. W taki sposób naruszono przepisy proceduralne. Skutkiem tego jest konieczność ponownego rozpoznania spray.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajmowane stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje procedury podpisywania umów, których przedmiotem są projekty rekomendowane do dofinansowania. Na realizację projektów odnośnie których uwzględniono protesty lub odwołania instytucja organizująca konkurs w porozumieniu z instytucją pośredniczącą zapewni środki finansowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych wymieniono w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że dokonując oceny legalności uwzględnia ujawnione naruszenia prawa, których w skardze nie powołano.

Artykuł 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą) stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Według art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie, z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Według art. 30d ust. 3 ustawy na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4.

W rozpoznawanej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarżąca "A" wniosła skargę w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej./ Załączyła również wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy.

Przystępując do rozstrzygnięcia istoty sporu należy zaznaczyć, że sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a ustawy tej ustawy), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 ustawy), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą narusza prawo.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera regulacje, których celem jest usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie tego rozwoju. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy, do zadań instytucji zarządzającej, w tym zarządu województwa, należy między innymi (pkt 1) wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Według powołanego przepisu unijnego - instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za (lit. a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto, zgodnie z pkt 2 ust. 1 art. 26 powołanej ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, a także (pkt 4) wybór - w oparciu o kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 3, czyli zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący - projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz (pkt 6) określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego i określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), przez co rozumie się zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów ( art. 5 pkt 11).

Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy - instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Na podstawie art. 29 ust. 1 instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej, przy czym ogłoszenie zawiera informacje obejmujące również kryteria wyboru projektów (pkt 6).

W świetle ustawowych zadań instytucji zarządzającej, może ona domagać się od uczestników procedur wyłaniania projektów celem ich dofinansowania – dochowania warunków określonych przez Komitet Monitorujący oraz tę instytucję. Oznacza to także powinność przestrzegania ustalonych procedur przez instytucję w odniesieniu do wszystkich beneficjentów. W przeciwnym wypadku stanowiłoby to o naruszeniu przez instytucję prawa i reguł wyboru projektów do dofinansowania, tzn. naruszeniu zasad równego dostępu oraz przejrzystości reguł, rzetelności oceny.

Instytucja Zarządzająca uznała zarzut odwołania, w którym podniesiono, że ocena projektu została dokonana nieprawidłowo z uwagi na to, że oceniający błędnie zaliczyli projekt do kategorii informacyjno-promocyjnej. W takiej sytuacji Instytucja Zarządzająca powinna była przekazać projekt do ponownej oceny. Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, w toku procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca dokonała jednak korekty liczby punktów we własnym zakresie, wykraczając poza jej zakres kompetencji. Przyznała zatem skarżącej maksymalną 15 punktów z tytułu oceny punktu 3.2., odejmując równocześnie od uzyskanej dotychczas przez projekt skarżącej punktacji 9,5 punktu otrzymane przez skarżącą w ramach oceny podpunktu 3.3. c). Nie przewidziano w nim bowiem oceny projektów skierowanych do grup docelowych. W rezultacie tak dokonanych poprawek projekt skarżącej uzyskał 87 punktów (81,5 – 9,5 + 15 = 87).

Mimo stwierdzenia uchybień w dokonanej ocenie Instytucja Zarządzająca nie uchyliła zaskarżonego rozstrzygnięcia Instytucji Wdrażającej, kierując się swoiście rozumianą ekonomiką postępowania. Przyjęła bowiem, że mimo podwyższenia liczby punktów z tytułu oceny, projekt skarżącej nie zakwalifikowałby się do dofinansowania z uwagi na to, że takie dofinansowanie mógł uzyskać tylko jeden projekt. Był to projekt, który uzyskał z tytułu oceny 89,5 punktu.

Z pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r., z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie oraz z informacji zawartych na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej wynika natomiast, że po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały jeszcze dofinansowane dwa projekty, w tym projekt znajdujący się na 4. miejscu listy rankingowej z dnia [...] listopada 2012 r., który z tytułu oceny uzyskał 82,5 punktu, a więc mniej o 4,5 punktu, niż projekt skarżącej po korekcie dokonanej zaskarżonym rozstrzygnięciem odwołania.

Wynika z tego, że korekta punktacji projektu dokonana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wywołała skutków prawnych.

Naruszenia prawa przez Instytucję Zarządzającą w tej materii kolidują z wymogami zasady rzetelności przy dokonywaniu oceny projektu, jak tego wymaga norma art. 31 ust.1 oraz z wymogiem przejrzystości reguł, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła także zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy. W rezultacie skutkowało to koniecznością stwierdzenia, że ocena projektu będąca podstawą odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie została przeprowadzona z naruszeniem prawa, na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu Instytucja Zarządzająca rozważy wszystkie wskazane aspekty powtórnie, po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.