II OSK 878/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. G. – K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. M. Ż. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 2, jak również w tym zakresie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący załącznik nr 1 uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rada Miasta Zakopane w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-M. Ż. (Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego z [...]), zwanej dalej "planem miejscowym".

Skarżący, przed wniesieniem skargi, dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wzywając w dniu 24 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu) Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), zaskarżył w dniu 12 sierpnia 2011 r. do sądu administracyjnego przedmiotową uchwałę. Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale:

1) naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, polegające na użyciu w zaskarżonej uchwale nieprecyzyjnych pojęć i sformułowaniu jej w sposób niejasny;

- w § 3 planu miejscowego w którym nie ma ust. 2;

- w § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego poprzez niezdefiniowane pojęcia "zieleń wysoka" i "zieleń niska";

- § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w którym znalazły się sprzeczne wewnętrzne zapisy dotyczące obowiązku realizacji nowych budynków i rozbudowy istniejących przy uwzględnieniu niewyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych, a skoro linia nie jest wyznaczona, to nie obowiązuje;

2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, dalej jako "u.p.z.p.") poprzez brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Zakopane o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, radni nie dokonywali oceny zasadności uwag nie uwzględnionych przez burmistrza. Zarzucono również, że zbiorcze głosowanie przez Radę Miasta Zakopane nad nieuwzględnionymi przez burmistrza uwagami pozbawiło możliwości dwukrotnej oceny wniesionych uwag i to stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżący podniósł, że Rada Miasta powinna głosować nad każdą uwagą indywidualnie, a nie zbiorczo;

3) oparcie treści planu miejscowego na nieaktualnym studium, którego nieaktualność stwierdziła sama Rada Miasta Zakopane podejmując w 2007 r. procedurę zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a skoro studium nie jest aktualne, to na jego podstawie nie można uchwalać planów miejscowych;

4) naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. przez brak opinii o projekcie planu miejskiej komisji urbanistyczno – architektonicznej, a tak należy rozumieć sytuację, w której z 7-osobowego składu uczestniczy w pracy komisji tylko jej 6 członków, a ten skład wynika z nieprawidłowego zwołania samej komisji. Ponadto Miejska Komisja obradowała tylko nad fragmentami planu miejscowego, a nie nad całym planem i nie wydała żadnej opinii na temat zaskarżonego planu miejscowego.

W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Skarżący wskazał, że legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia planu miejscowego, ponieważ jest on właścicielem nieruchomości położonej w Zakopanem w obrębie 9 oznaczonej jako działka nr [...]6 i [...]5. Podał, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia właścicielskie ograniczając go w sposobie przyszłego zagospodarowania tej nieruchomości. Przed uchwaleniem planu skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy wydaną w odniesieniu do powyżej wymienionych działek z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], która dopuszczała na niej zabudowę mieszkalną. Plan miejscowy taką zabudowę na części tej nieruchomości wyeliminował.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie. Rada ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skardze wskazując na ich bezzasadność. Podała, że zaskarżona uchwała podjęta została po stwierdzeniu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W kwestii zarzutu naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego wskazano, że nakaz uwzględnienia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie wyznaczonych na rysunku planu dotyczy linii, których lokalizacja wynika bezpośrednio z przepisów odrębnych do jakich zalicza się ustawę o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 43, w zależności od kategorii drogi (gminna, powiatowa itp.) zabrania się sytuowania nowych budynku i rozbudowy istniejących w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Rada stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zbiorcze przegłosowanie nie uwzględnionych przez burmistrza uwag i zaniechanie indywidualnego głosowania nad każdą z nich w drodze indywidualnej uchwały jest chybiony, bowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wszystkie złożone uwagi przedstawiane są burmistrzowi, który zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 12 u.p.z.p. "rozpatruje uwagi". Z brzmienia art. 20 ust. 1 ww. ustawy nie wynika, że rada gminy ponownie rozpatruje uwagi zwłaszcza, że zgodnie z jej art. 17 pkt 14 burmistrz jako organ sporządzający projekt planu przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nie uwzględnionych uwag. Ponadto, jak wynika z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., to burmistrz rozpatruje uwagi oraz wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz w niezbędnym zakresie ponawia stosowne uzgodnienia. Rada gminy na sesji może jedynie uchwalić projekt planu wraz ze stosownymi rozstrzygnięciami stanowiącymi załączniki do uchwały lub projekt planu z ww. załącznikami odrzucić. Podniesiono, iż merytoryczne rozpatrzenie uwag przez burmistrza w oparciu o wytyczne i uzasadnienie fachowców-projektantów, poparte również dyskusjami na komisji urbanistyki i architektury, w której skład wchodzą najbardziej merytorycznie przygotowani członkowie rady, wyczerpuje obowiązek rzetelnego zbadania zasadności nieuwzględnienia każdej z uwag. Rada Miasta Zakopane wyjaśniła, że w przypadku uwagi nr 12 złożonej w trakcie pierwszego wyłożenia i uwagi nr 2 złożonej w trakcie drugiego wyłożenia przez skarżącego można by uznać, że faktycznie w toku sesji (co wynika z protokołu nr [...] z sesji z dnia [...] marca 2011 r.) uwagi owe, jak również inne uwagi (w sumie 5 uwag w trzech wyłożeniach) wniesione w związku z projektowanym przebiegiem drogi 2.KDL były rozpatrzone w sposób indywidualny i ostatecznie po dyskusji projekt uchwały wraz z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie uwag przyjęto jednogłośnie (co odnotowano w protokole: "Skarżący na posiedzeniu komisji w dniu 23 marca 2011 r. reprezentował większą grupę mieszkańców w sprawie drogi 2.KDL, która łączy drogę T. z M. Ż., w toku sesji omawiany był przypadek przebiegu całej drogi, a w szczególności jej przyjęta w planie szerokość, w toku sesji odczytano pismo stron"). Zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadniony, gdyż jak wynika z protokołu z [...] posiedzenia MKUA z dnia [...] grudnia 2009 r., na którym był opiniowany plan S.-M. Ż. i z listy obecności załączonej do protokołu, komisja obradowała i głosowała w wymaganym składzie 7 członków Komisji w tym w obecności przewodniczącego. Z uwagi na to, że w części określonej w protokole jako punkt II 3) zawarte zostały wypowiedzi niektórych tylko członków i na niektóre tylko najbardziej ważkie i problematyczne tematy, takie jak przeznaczenie terenu kempingu, czy problem przedłużenia ul. T., skarżący wywiódł, ze komisja obradowała w niepełnym składzie i nad "fragmentami planu", co jest zarzutem całkowicie nieuzasadnionym. Za bezzasadny uznano zarzut niemożliwości opracowania planu miejscowego w oparciu o studium, którego nieaktualność stwierdzona została uchwałą Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Uznanie ww. dokumentu za "nieaktualny" stanowi jedynie przesłankę do opracowania jego zmiany, nie stanowi żadnej podstawy prawnej do stwierdzenia, że jest ono nieobowiązujące. wskazano, że zgodnie z art. 32 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada ma obowiązek oceny aktualności studium, którego to obowiązku dopełniła Rada Miasta Zakopane podjęciem ww. uchwały w sprawie aktualizacji studium. Studium winno być aktem okresowo ocenianym i uzupełnianym, jednak to czy bez aktualizacji studium gmina może uchwalić plan zależy od okoliczności faktycznych. Zgodnie z orzecznictwem brak prawnej możliwości uchwalenia planu bez aktualizacji studium występuje tylko w przypadkach gdyby gmina chciała rozstrzygnąć kwestie (ustalać rodzaje przeznaczenia i zasady zagospodarowania) wymagające umocowania w studium, jak na przykład rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, zaś studium takiej możliwości nie dawało). W przypadku zaś, gdy określone w planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania "wpisują się" w uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w obowiązującym (na mocy art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) studium, brak aktualizacji studium przed uchwaleniem planu nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązuje do czasu uchwalenia przez Radę jego zmiany. Nadto Rada podała, że w zamieszczonym w planie miejscowym słowniczku rzeczywiście nie wyjaśniono definicji zieleni niskiej i wysokiej, gdyż są to pojęcia powszechnie używane i zrozumiałe. Nie wymagają więc dodatkowych definicji, które wyjaśniałyby ich znaczenie zwłaszcza, że w planie dopuszczona jest realizację zarówno zielni niskiej jak i wysokiej bez ustalenia wzajemnych ich proporcji na terenie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badając zachowanie procedury planistycznej uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 28 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Sąd I instancji wskazał, że Uchwałą Rady Miasta Zakopanego z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego i o tym Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (ogłoszenie z [...] września 2008 r.). Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu polanu miejscowego obejmuje również rysunek, analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane oświadczył, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego wykorzystano kopię mapy zasadniczej spełniającą wymogi z art. 16 ust. 1 ww. ustawy (akta administracyjne, tom I). Po ogłoszeniu w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w dniach od [...] września 2008 r. do [...] września 2008 r. wniesiono szereg uwag, które były przedmiotem analizy Burmistrza Miasta Zakopane. Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag. Uwagi zostały wniesione i nastąpiło ich rozpatrzenie (tom II akt administracyjnych). W dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzono publiczną dyskusję nad projektem planu miejscowego. Następnie na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomił o kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (tom II akt administracyjnych). Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzono – stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. – publiczną dyskusję na przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. W wyznaczonym stosownie do art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminie jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne i prawne wniosły uwagi do projektu planu miejscowego (akta administracyjne, tom II). Kolejne (trzecie wyłożenie) miało miejsce w dniach od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. (akta administracyjne, tom III). [...] października 2010 r. miała miejsce publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. Ponownie zostały zgłoszone uwagi, będące przedmiotem ich rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Zakopane. Wszystkie nieuwzględnione uwagi (złożone po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, po drugim wyłożeniu i po trzecim wyłożeniu) były przedmiotem rozstrzygnięć Rady Miasta Zakopane (załącznik nr 3 do planu miejscowego). W oparciu o powyższe Sąd I instancji stwierdził, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego o braku opinii miejskiej komisji architektoniczno-urbanistycznej. Taka opinia została wyrażona i dotyczyła ona całego planu miejscowego. Sąd I instancji oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Tym samym Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego o braku zgodności między planem miejscowym i studium oraz o niedopuszczalności uchwalania planu miejscowego na podstawie nieaktualnego studium. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że zaskarżony plan miejscowy obejmujący przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego, miedzy innymi działki nr [...]/6 i [...]/5 narusza jego interes prawny, ponieważ poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi został naruszony, nadto skarżący podniósł, że zaskarżony plan miejscowy pozbawił skarżącego możliwości zabudowy części jego działek, Sąd I instancji z urzędu stwierdził, że istotnie po części działek skarżącego planowana jest droga publiczna klasy L oznaczona symbolem 2.KDL. Sąd I instancji wskazał, iż z akt planistycznych wynika, że w istocie spór miedzy skarżącym a Radą Miasta Zakopane dotyczy planowanej szerokości projektowanej drogi stanowiącej w przyszłości połączenie ul. S. z ul. T., tzn. czy tak projektowana droga ma mieć szerokość 15 m (jak to zapisano w planie miejscowym), czy też mniejszą (10-12 m), na co wyrażał aprobatę skarżący. Sąd I instancji wskazał, że studium przewiduje przebieg tej drogi, ale nie wyznacza jej szerokości. Sąd I instancji uznał, że analizując uzasadnienie projektu planu miejscowego oraz treść stanowiska Rady Miasta Zakopane (i Burmistrza Miasta Zakopane) co do przyjęcia szerokości 15 m ww. projektu drogi można wywnioskować, że w istocie jako argument wskazano na uwarunkowania terenowe i rezerwację pasa pozwalającego na ustalenie przebiegu samej drogi. Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta Zakopane i Burmistrz Miasta Zakopane powinni mieć świadomość, że obowiązujące przepisy dla tej klasy dróg wyznaczają minimalną szerokość nie na 15 m., ale na 12 m co istotnie potwierdza to § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z ww. przepisem najmniejsza odległość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym (2 pasy ruchu), dla ulicy klasy L, wynosi 12 m. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia 12-metrowa szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Szerokość drogi klasy L jednojezdniowej (2 pasy ruchu) w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę wynosi – minimalnie – 15 m (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia). W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie znaczenie ma wyznaczenie szerokości ulicy (drogi) klasy L na terenie zabudowanym. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji wskazał, że organ stanowiący gminy ma prawo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i określenia treści tego planu. Uprawnienie to określane jest mianem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne to konglomerat uprawnień organu do władczego, ale nie swobodnego i dowolnego, ustalenia zasad zagospodarowania obszarów objętych procesem sporządzania planu miejscowego. Sąd I instancji wskazał, iż jedną z podstawowych zasad jest wyważanie stopnia ochrony interesu publicznego w stosunku do naruszanego interesu prywatnego. Żaden z tych interesów nie ma a priori pierwszeństwa. W tej sprawie ustalenie szerokości projektowanej drogi publicznej jest właśnie przykładem konfliktu między interesem publicznych (wytoczenie drogi) i interesem prywatnym (ograniczenie możliwości realizacji trwałych inwestycji na terenie przeznaczonym w planie pod drogę, wraz z możliwością wywłaszczenia tego obszaru lub jego odkupienia od dotychczasowego właściciela). W ocenie Sądu I instancji słusznie w pierwszej kolejności przyjmując podstawowe zasady ustalenia przebiegu i parametrów projektowanej drogi, skarżący prowadził rozmowy z Burmistrzem Miasta Zakopane celem ustalenia satysfakcjonującego obie strony rozwiązania. W takim bowiem przypadku należało tak wyważyć oba interesy (prywatny i publiczny), aby z jednej strony ingerencja w naruszenie interesu prywatnego była jak najmniejsza, a z drugiej strony interes publiczny zostałby zrealizowany. Innymi słowy w takich "konfliktowych" przypadkach należy w pierwszej kolejności ustalać takie zasady zagospodarowania terenu, aby były one i racjonalne i zarazem do przyjęcia przez obie strony. Sąd wskazał, iż jak podaje sam skarżący, początkowo takie ustalenia przyjęto i planowana droga 2.KDL miała mieć szerokość maksymalnie do 12 metrów. Później sporządzając projekt planu miejscowego ustalono szerokość na 15 metrów, kilkakrotnie odpowiadając skarżącemu na jego wnioski, że to jest taka szerokość "z zapasem" i faktycznie może okazać się, że droga zostanie wybudowana na 12 metrach szerokości. Sąd I instancji nie zakwestionował prawa Rady Miasta Zakopane do ustalania szerokości projektowanych dróg o parametrach większych niż minimalne. Lecz wskazał, iż w każdym takim przypadku obowiązkiem organu planistycznego jest wyjaśnienie, dlaczego projektuje się przeznaczenie przyszłej drogi na obszarze większym niż obszar minimalny. Sąd I instancji wskazał, że w w/w rozporządzeniu ustalono minimalną szerokość drogi o danej klasie, to znaczy, że na takiej szerokości jest możliwym wybudowanie takiej drogi spełniającej swoją funkcję tak w szczególności pod kątem jej przejezdności jak i bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu I instancji jeżeli jednak w planie miejscowym planowana jest większą niż minimalna szerokość drogi i zarazem to zwiększenie dokonywane jest wbrew woli dotychczasowego właściciela terenu, któremu "zabieranego" część nieruchomości pod drogę – obowiązkiem organu planistycznego było wyjaśnienie, dlaczego minimalna szerokość zajęcia terenu pod przyszła drogę jest niewystarczającą. Ma to o tyle znaczenie w tej sprawie, że cała szerokość projektowanej drogi 2.KDL obejmuje w zasadzie działkę skarżącego. Sąd I instancji zaznaczył, iż również na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta Zakopane wyjaśnił jedynie, że przyjęta szerokość projektowanej drogi wynika z warunków technicznych. Sąd I instancji stwierdził, iż brak uzasadnienia przyjętej szerokości projektowanej drogi stanowiącej w przyszłości połączenie ulicy T. i S., ponad minimalną szerokość wynikającą z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.) stanowi podstawę do przyjęcia, iż w tym zakresie Rada Miasta Zakopane przekroczyła granice władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że ul. T., mająca zostać "przedłużona" do ul. S. obecnie ma szerokość mniejszą niż 15 metrów, tak jak i ul. S. Wyraźnie widać to na rysunkach planów. Tym samym powstaje taka sytuacja, że zarówno ulica z której ruch ma być kierowany na projektowaną drogę, jak i ulica "odbierającą" ruch z tak projektowanej drogi mają szerokość mniejszą niż ten właśnie odcinek projektowanej drogi 2.KDL. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 12 ust. 2 planu miejscowego obejmującego teren komunikacji 2.KDL o powierzchni 0,66 ha wraz z obejmującym teren rysunkiem graficznym (załącznik nr 1) do planu miejscowego. Sąd I instancji stwierdził nieważność całego ust. 2 § 12 planu miejscowego dlatego, że wprawdzie wadliwie została przyjęta szerokość projektowanej drogi, tym niemniej pozostawienie w pozostałym zakresie regulacji § 12 ust. 2 byłoby bezzasadne. Szerokość projektowanej drogi jest bowiem jej głównym parametrem. Samo projektowanie drogi publicznej było zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale określenie jej szerokości wymagało uzasadnienia, którego w zaskarżonej uchwale brakuje. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem nałożono obowiązek realizacji nowych budynków i rozbudowy istniejących przy uwzględnieniu niewyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych. W ocenie Sądu I instancji zasadnie podnosi skarżący, że skoro linie nie są wyznaczone, to nie powinny obowiązywać. Sąd stwierdził nieważność tego przepisu z tego powodu, że stanowi on w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, a w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów w terenie zabudowy od drogi gminnej a 8 metrów od drogi powiatowej lub wojewódzkiej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż ww. (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Sąd I instancji wskazał, iż na tą samą regulację powołuje się Rada Miasta Zakopane uzasadniając bezprzedmiotowość zarzutu. W ocenie Sądu I instancji w przypadku, gdy plan miejscowy nie wprowadza żadnej regulacji, a jedynie potwierdza istnienie obowiązującej regulacji, to taki przepis nie powinien znaleźć się w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że plan miejscowy jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale jest on również aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jak każdy akt wykonawczy do ustawy, nie może ponownie potwierdzać regulacji zawartej w ustawie. W ocenie Sądu I instancji skoro ustawa o drogach publicznych zawiera odległości projektowanych obiektów od dróg publicznych to nie ma podstaw do potwierdzania tego w planie miejscowym. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), a akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd I instancji uznał, że powołany § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego jest nielogiczny, bo skoro nałożony został obowiązek lokalizacji nowo budowanych lub rozbudowywanych budynków w jakiejś odległości od dróg publicznych, to nie można wymagać, aby te odległości wynikały z niewyznaczonych linii nieprzekraczalnej zabudowy. Albo linia jest wrysowania w rysunek planu miejscowego i obowiązuje, albo jej tam nie ma. Sąd I instancji uznał, iż pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie uzasadniają unieważnienia w pozostałym zakresie planu miejscowego. W związku z powyższym Sąd I instancji na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 planu miejscowego (droga 2.KDL) tak w zakresie części tekstowej, jak i rysunkowej. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zakopane reprezentowana przez radcę prawnego M. M.-F. Wyrok zaskarżono w części obejmującej jego pkt I, stwierdzający nieważność uchwały w zakresie § 4 ust. 5 oraz § 12 ust. 2, jak również w tym zakresie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały oraz pkt III zasądzający od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego A. G. – K. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 pkt 4 , art. 3 ust.1 , art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4 , art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów przez bezpodstawne uznanie, że Rada Miasta Zakopane - w oparciu o § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia - miała obowiązek ustalenia szerokości projektowanej drogi, stanowiącej połączenie ul. T. z ul. S. na 12 m, a ustalając tą szerokość na 15 m, nie wyważyła interesu prywatnego i publicznego oraz że w ten sposób przekroczyła granice władztwa planistycznego. W konsekwencji błędnej wykładni w/w przepisów, dotyczących władztwa planistycznego oraz minimalnej szerokości dróg publicznych, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż Rada Miasta Zakopane nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. – M. Ż.;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na uznaniu, że brak było uzasadnienia dla zaprojektowania drogi o szerokości 15 m, mimo, iż w aktach planistycznych znajdowały się dokumenty potwierdzające, że warunki terenowe zmuszają do zarezerwowania terenu o tej właśnie szerokości,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy polegające na błędnym ustaleniu, że nieznane były motywy wyznaczenia przez organ planistyczny szerokości połączenia ul. T. i S.,

- art. 147 § 1 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi w części, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w części mimo, że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , gdyż nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wymienionego na wstępie wyroku w zaskarżonej części i o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Miasta Zakopane kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezrozumiałym jest zarzut braku wyjaśnienia przez organ planistyczny, dlaczego zaprojektowano przyszłą drogę na obszarze większym niż obszar minimalny, a konsekwencji błędne było uznanie, że bez uzasadnienia przyznano prymat interesowi publicznemu nad prywatnym, co zdaniem Sądu I instancji oznaczało przekroczenie granic władztwa planistycznego. Organ wykazał, odwołując się do protokołów komisji rady miasta, spotkań skarżącego z burmistrzem oraz przebiegu sesji (wyjaśnień projektanta K. S., wypowiedzi radnego Wł. Ł. i odczytanie przez niego pisma skarżącego ), że starał się tak wyważyć oba interesy (prywatny i publiczny), aby z jednej strony ingerencja w naruszenie interesu prywatnego była jak najmniejsza, a z drugiej strony interes publiczny został zrealizowany, a także to, iż skarżący miał świadomość przyczyn wyznaczenia szerokości projektowanej drogi na 15 m. Podniesiono, iż w tej sytuacji Sąd I instancji w oparciu o własne ustalenia doszedł do sprzecznych z nimi konkluzji końcowych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 u.p.z.p. Pełnomocnik organu wskazał, iż niekonsekwencja w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, polegająca z jednej strony na przyjęciu, że brak było uzasadnienia dla projektowanej szerokości projektowanej drogi, stanowiącej w przyszłości połączenie u. T. i S. (zdanie ostatnie na stronie 12 uzasadnienia), a drugiej strony przyznanie, że "analizując uzasadnienie projektu planu miejscowego oraz treść stanowiska Rady Miasta Zakopane (i Burmistrza Miasta Zakopane) co do przyjęcia szerokości 15 m w/w projektu drogi można wywnioskować, że w istocie jako argument wskazano na uwarunkowania terenowe i rezerwację pasa pozwalającego na ustalenie przebiegu samej drogi" (strona 10 , akapit piąty uzasadnienia wyroku) doprowadziła sąd do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów. Pełnomocnik organu zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłową interpretację § 7 rozporządzenia, w którym mowa przecież o minimalnej szerokości ulicy, a nie o jej bezwzględnej szerokości, a także przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących władztwa planistycznego gminy zwartych w art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 doprowadziła sąd do błędnej wykładni tego pojęcia, błędnej bo zabraniającego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej oraz określania przeznaczenia terenów, z uwzględnieniem obu interesów prywatnego i publicznego. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 28 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności części uchwały z powodu naruszenia zasad sporządzania planu S. – M. Ż. Podniesiono, iż brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 5 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego, ponieważ jak zauważył Sąd I instancji jest on zgodny z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem pełnomocnika organu chociaż stanowi on powtórzenie regulacji ustawowej, to nie można przecież twierdzić, że narusza obiektywny porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. – K. reprezentowany przez pełnomocnika A. P. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej względnie o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, a podniesione zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Podniesiono, że zdaniem skarżącego szerokość wynosząca 15 m jest nieuzasadniona. Skarżący podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie zachodzi konieczność wyważenia interesu społecznego związanego z koniecznością budowy drogi i interesu prywatnego związanego z pozbawieniem skarżącego możliwości przyszłego zagospodarowania jego nieruchomości na cele budowy domu mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż niewątpliwie konflikt interesów jest wyraźny, lecz wcale nie oznacza to, że niemożliwy do doprowadzenia do konsensusu przy poszanowaniu norm prawa. Podniesiono, iż organ nie rozważył przesunięcia drogi w kierunku działki sąsiedniej tak, aby częściowo znajdowała się na działce skarżącego a częściowo na innej działce, co niewątpliwie byłoby wyrazem rozłożenia między właścicieli okolicznych działek ciężaru związanego z zamiarem budowy tej drogi a nie tylko wkładaniem go wyłącznie na barki skarżącego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ powinien wykazać, że zachodzi bezwzględna konieczność zarezerwowania szerszego pasa gruntu oraz to, że nie ma możliwości takiego zaprojektowania drogi, by znalazła się, ona nie tylko na działce skarżącego ale także na sąsiedniej działce. Tym wymogom strona przeciwna nie sprostała i jak najmniejszym nakładem sił i środków, nie wdając się z meritum sprawy całą 15 m szerokości drogę zaprojektowała w obrębie działki skarżącego. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że z uwagi na uwarunkowania terenowe trzeba było przyjąć szerokość na 15 m informując skarżącego, że jest to szerokość z "zapasem" i faktycznie może okazać się, że droga zostanie wybudowana na 12 m szerokości. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż twierdzenie Sądu I instancji zawarte na s. 12 uzasadnienia wyroku odnosiło się do streszczenia przebiegu rokowań jakie w sprawie szerokości drogi prowadziły strony, a nie ma charakteru postulatu Sądu wyrażającego opinię o właściwym trybie postępowania prowadzonego przez stronę przeciwną. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania, a jego zarzut niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierowano się przy ustalaniu 15 m szerokości drogi jest w pełni zasadny. Podniesiono, iż "zapas" nie może stanowić przesłanki rezerwacji terenu pod drogę zwłaszcza, gdy nie wynika to z potrzeb (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i szerokość dróg sąsiednich ul. T. i ul. S.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 p.p.s.a. jej podstawami. Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie.

W niniejszej sprawie istota sporu między organem a skarżącym dotyczy szerokości planowanej drogi tj. czy projektowana droga ma mieć szerokość 15 m (zgodnie z zapisami planu), czy też 12 m co zostało zaakceptowane przez skarżącego.

W tym miejscu należy nadmienić, że § 7 ust. 1 rozporządzenia określa minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających. Podkreślić należy, że uzasadnienie dla wykonania nowej drogi lub wykorzystania istniejącej zawiera w istocie element determinujący dokonanie oceny przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego. Konstrukcja ta wymaga zawsze szczegółowego uzasadnienia przez organ planistyczny podjętego zapisu i wyjaśnienia dlaczego korzystając z przysługującej mu swobody organ administracji wybrał takie a nie inne rozwiązanie. Kompetencję w tym przedmiocie posiada tylko organ, to on zatem winien wyjaśnić skarżącemu dlaczego, w wyniku ustalenia linii rozgraniczających inwestycji, zostanie mu odebrany taki, a nie mniejszy obszar należących do niego działek nr [...]/6 i [...]/5. Ponadto z materiałów załączonych do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie jakie elementy drogi zostały zawarte w pasie przeznaczonym pod inwestycję, którego minimalna szerokość dla drogi klasy L wynosi 12 m. Jak wynika bowiem z § 7 ust. 3 rozporządzenia szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Powyższe nie przesądza jednak o tym, iż linie rozgraniczające teren inwestycji mogą być ustalane dowolnie. W uzasadnieniu określonego zapisu winny zatem znaleźć się wywody dotyczące dlaczego dla danej inwestycji konieczne jest zarezerwowanie zwiększonej szerokości ulicy. Szczególnie istotne jest to przy drogach lokalnych – gminnych, w przypadku których przepisy pozostawiają organom dosyć dużą swobodę m. in. przy określaniu dopuszczalnych parametrów szerokości drogi oraz urządzeń jej towarzyszących. Stwierdzić należy, iż w uzasadnieniu projektu planu miejscowego zabrakło jednak ustaleń poczynionych w tym zakresie, nie uzasadniono dlaczego szerokość drogi ma wynosić 15 m, jak również nie wskazano jakie argumenty mogłyby za tym przemawiać.

W tym miejscu wskazać należy, iż wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z. 3, poz. 125). Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza ( m.in. ): wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni ( pkt 6), potrzeby interesu publicznego ( pkt 9 ) jak i prawo własności ( pkt 7 ust. 2 art. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest zatem, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Nie można bowiem przyjąć generalnego założenia, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sporządzany na przyszłość jako instrument polityki przestrzennej, to z tego wynika, iż założenia planistyczne odnośnie przyszłego sposobu zagospodarowania terenów danej gminy zyskują prymat pierwszeństwa w stosunku do stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym i na rozbudowę) obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych – czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną – art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Rada Miasta Zakopane w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne w zestawieniu z interesem ogólnym. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, iż ustalona trasa planowanej drogi ma optymalny charakter uzasadnia stanowisko, że przeznaczenie w zaskarżonym planie działek o nr [...]6, [...]/5 pod lokalizację drogi publicznej klasy lokalnej (2.KDL) odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności i stanowi nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Należy zwrócić uwagę, że Rada Miasta Zakopane winna rozważyć, czy istnieją możliwości innego przebiegu przedmiotowej drogi na spornym odcinku.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z powyższych względów nie są usprawiedliwione zarzuty Rady Miasta Zakopane dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż Rada Miasta Zakopane przekroczyła granice władztwa planistycznego, wobec czego należało stwierdzić nieważność § 12 ust. 2 planu miejscowego obejmującego teren komunikacji 2.KDL.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo.

W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie znajduje art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował cytowany wyżej przepis z uwagi na dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.