IV SA/Wa 1816/13

Uzasadnienie

IV SA/Wa 1816/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2013 r. Minister Środowiska - na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Fundację C. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2011 r. o odmowie dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie dla Elektrowni P. z siedzibą w Z., zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695 – zwanej dalej ustawą o systemie handlu) –

1. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa [....] z dnia [...].07.2011 r. nr [...]

2. uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. dopuszczające Fundację C. do udziału na prawach strony w tym postępowaniu administracyjnym.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Fundacja C. wniosła za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] zażalenie na pismo (postanowienie) Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2011 r. nr [....] ([...]) o odmowie dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania dla Elektrowni P. w Z., zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu.

Na mocy postanowienia z dnia [...].11.2011 r. Minister Środowiska przekazał zażalenie do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., które uznając się za właściwe, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek tej decyzji Marszałek Województwa [...] ponownie zbadał sprawę i wydał postanowienie z dnia [...].12.2011 r. nr [...] o dopuszczeniu Fundacji na prawach strony do postępowania w sprawie wydania dla Elektrowni P. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

Ze względu na wydane w analogicznych sprawach postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujące Ministra Środowiska a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia Fundacji (np. postanowienie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OW 45/12), Fundacja C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na mocy postanowienia z dnia [...].08.2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność swojej decyzji (postanowienia) z dnia [...] grudnia 2011 r. i pismem z dnia [...].09.2012 r. przekazało zażalenie Fundacji Ministrowi Środowiska.

W postępowaniu przed Ministrem Środowiska ustalono co następuje.

Elektrownia P. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych z instalacji G [...]w m. S. W dniu [...].06.2011 r. spółka złożyła ponownie wniosek o zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych ze wskazaniem na podstawę prawną. Na skutek złożonych wniosków Marszałek Województwa [...] wydał decyzję [...] z dnia [...].06.2011 r. (zwaną dalej decyzją) o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji G. w m. S.

W dniu [...].06.2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Fundacji z dnia [...] czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. We wniosku wskazano, że Fundacja jest organizacją społeczną, a jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadnione jest celami statutowymi. Cele statutowe wskazane we wniosku Fundacji dotyczą propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy. ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego oraz propagowanie wykonywania

analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowywaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz (§ 5 ust. 1 pkt (i) oraz (iv) statutu). Ponadto Fundacja wskazała, że jej udział w postępowaniu administracyjnym uzasadniony jest interesem społecznym w postaci konstytucyjnego obowiązku dbania o stan środowiska oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...].07.2011 r. nr [...] poinformował o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, wskazując, że wniosek Fundacji jest bezprzedmiotowy, z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego. Ze względu na to, że pismo to zawiera rozstrzygnięcie wniosku Fundacji, a w jego treści znajdują się także podstawowe elementy postanowienia, przez organ odwoławczy zostało zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W zażaleniu z dnia [...].09.2011 r. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, z uwagi na jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Fundacja zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 31 § 2 K.p.a., poprzez nieuprawnione niedopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony.

W uzasadnieniu Fundacja wskazała, że zgłosiła zainteresowanie postępowaniami dotyczącymi wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w dniu [...].06.2011 r. W ocenie Fundacji, organ I instancji miał obowiązek powiadomić ją na podstawie art. 31 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Fundacja wskazała, że organ nie odpowiedział na jej wniosek, przez co naruszył art. 31 § 4 K.p.a. Ponadto, Fundacja wskazała, że złożyła pisemny wniosek o dopuszczenie do postępowania administracyjnego na prawach strony w dniu [...].06.2011 r. (jednak na piśmie widnieje prezentata Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...].06.2011 r.).

W uzasadnieniu Fundacja podniosła także, że skarżone postanowienie narusza art. 124 K.p.a., ponieważ nie zawiera wymienionych tam elementów i nie ma formy zastrzeżonej dla postanowienia. Fundacja podniosła również, że postanowienie jest wadliwe co do treści, bowiem narusza art. 31 § 4 K.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych oraz art. 31 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione niedopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Powyższe naruszenia, w ocenie Fundacji, skutkują naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrując wniesione zażalenie organ II instancji po pierwsze wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć całą sprawę ponownie, nie ograniczając się jedynie do treści zażalenia. Zasadne jest zatem objęcie zakresem rozpatrzenia całości postępowania, jakie miało miejsce do dnia przekazania zażalenia Ministrowi Środowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy piśmie z dnia [...].09.2012 r., znak [...]. W ocenie organu odwoławczego, zasadne jest zatem zarówno rozpatrzenie sprawy co do prawidłowości postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2011 r. jak i późniejszego postanowienia tego organu z dnia [...].12.2011 r.

Na moment rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, w obrocie prawnym funkcjonują formalnie oba wskazane postanowienia. Przy czym niewątpliwie postanowienie z dnia [..].07.2011 r. jest nadal w mocy, natomiast postanowienie z [...].12.2011 r. formalnie istnieje, ale faktycznie zostało wyeliminowane z obrotu na skutek postępowania nieważnościowego, prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. zostało bowiem wydane na skutek ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Jednakże następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy postanowienia z dnia [...].08.2012 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].12.2011 r. To rozstrzygnięcie spowodowało, że również postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. stało się nieważne. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12) stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylone zostały wszelkie skutki prawne tej decyzji, czyli także skutek w postaci wydanego przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z dnia [...].12.2011 r. Z powyższego wynika, że nie jest wymagane prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zależnego, lecz skutek ten następuje z mocy unieważnienia aktu pierwotnego. Ze względu na to, że postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. funkcjonuje formalnie w obrocie prawnym, zaistniała konieczność wyeliminowania go w ramach toczącego się postępowania odwoławczego, jako postępowania, którego celem jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy. W związku z powyższym, w celu zakończenia postępowania, którego celem jest ustalenie stanu prawnego zgodnego z przepisami, tj. wydania niewadliwego orzeczenia i jednocześnie wyeliminowania z obrotu orzeczenia wadliwego, konieczne było uchylenie postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. oraz rozstrzygnięcie co do zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. – jak podkreślił organ odwoławczy.

W odniesieniu do wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, Minister stwierdził, że wniosek nie zasługuje na pozytywne rozpatrzenie ze względu na to, że Fundacja nie wykazała legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie. Tym samym podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 31 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione niedopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu należało, zdaniem Ministra, uznać za bezzasadny.

Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek określonych powyższym przepisem.

Analiza celów statutowych Fundacji, wskazanych we wniosku jako uzasadniających legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, iż Fundacja nie wykazała związku między celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Cele statutowe wskazane we wniosku Fundacji dotyczą propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tych ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego oraz propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowywaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz (§ 5 ust. 1 pkt (i) oraz (iv) statutu). Jako formę takich działań wskazano w statucie Fundacji udział w postępowaniach sądowych, a nie administracyjnych (§ 5 ust. 2 statutu).

Postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony obejmuje zakresem przedmiotowym wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu. Wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych jest uregulowane w rozdziale 7 ustawy o systemie handlu jako szczególny tryb wydawania zezwoleń na emisję dla podmiotów podejmujących realizację instalacji. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o systemie handlu reguluje wydawanie zezwoleń w zwykłym trybie, dla instalacji już funkcjonujących. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o systemie handlu, przez zezwolenie rozumie się: "decyzję administracyjną zezwalającą na emisję gazów cieplarnianych instalacji objętej systemem i określającą obowiązki prowadzącego instalację w zakresie monitorowania". Posiadanie zezwolenia jest obowiązkowe jako podstawa monitorowania i rozliczania emisji dwutlenku węgla. Nie jest to natomiast zezwolenie na podjęcie czy prowadzenie działalności w zakresie mającym negatywny wpływ na środowisko.

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie, konieczne jest dokonanie oceny istnienia powiązań faktycznych i prawnych pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem sprawy administracyjnej (M. Jaśkowska, A Wróbel, "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)", wyd. LEX/el. 2012, LEX nr 117424 - komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego). Cel statutowy powinien być w ścisłym związku z przedmiotem postępowania administracyjnego w zakresie czynności postępowania lub ze względu na jego wynik (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103", wyd. LEX 2010, LEX nr 83428 - komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ponadto, działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji (a więc w istocie cel organizacji społecznej) musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, czy działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu II instancji, dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, zarówno ze względu na czynności jak i na wynik postępowania nie ma związku z celem statutowym Fundacji w postaci propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy i ochrony oraz propagowania wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki i orzecznictwa związanych z ochroną środowiska. Wskazane w statucie Fundacji cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska. Nie wynika z nich natomiast cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska. Ponadto, tak sformułowane cele są bardzo ogólne i nie mają związku z decyzją w sprawie uczestnictwa w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Tak ogólne sformułowanie celów i kierowanie się interpretacją przedstawioną przez Fundację prowadziłoby do wniosku, że Fundacja może brać udział w każdym postępowaniu, które ma jakikolwiek związek z ochroną środowiska. Taka interpretacja stałaby w sprzeczności z art. 31 § 1 K.p.a.

Minister stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem, przy ustalaniu dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu niedozwolone jest kierowanie się interpretacją rozszerzającą (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 897/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 740/08, LEX nr 516100), zatem w ocenie organu II instancji, działalności o charakterze promocyjnym określonej w statucie nie można zakwalifikować jako działalności mającej na celu ochronę środowiska, jak wskazano we wniosku.

Fundacja wskazała we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na związek pomiędzy jej celami statutowymi, a przedmiotem postępowania argumentując, że zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych "determinuje wpływ instalacji na środowisko naturalne". Nie można się z tym stwierdzeniem zgodzić ze względu na to, że postępowanie, którego dotyczy wniosek Fundacji, nie ma cech postępowania, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a zezwoleniem, w którym stwierdza się fakt emisji CO2 i sposobu jej monitorowania. Z tej przyczyny konieczne było uchylenie postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. oraz rozstrzygnięcie co do zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2011 r. Zezwolenie na działalność, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zawarte jest w pozwoleniu zintegrowanym.

W odniesieniu do wniosku Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, Minister wskazał, że Fundacja nie wykazała legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie. Tym samym podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 31 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione niedopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu uznał za bezzasadny.

Jak podkreślił Minister, stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek określonych powyższym przepisem, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony obejmuje zakresem przedmiotowym wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu. Wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych jest uregulowane w rozdziale 7 ustawy o systemie handlu jako szczególny tryb wydawania zezwoleń na emisję dla podmiotów podejmujących realizację instalacji. Ustawa o systemie handlu reguluje wydawanie zezwoleń w zwykłym trybie, dla instalacji już funkcjonujących. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o systemie handlu, przez zezwolenie rozumie się: "decyzję administracyjną zezwalającą na emisję gazów cieplarnianych instalacji objętej systemem i określającą obowiązki prowadzącego instalację w zakresie monitorowania". Posiadanie zezwolenia jest obowiązkowe jako podstawa monitorowania i rozliczania emisji dwutlenku węgla. Nie jest to natomiast zezwolenie na podjęcie czy prowadzenie działalności w zakresie mającym negatywny wpływ na środowisko, jak podkreślił Minister.

Fundacja wskazała we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na związek pomiędzy jej celami statutowymi, a przedmiotem postępowania, argumentując, że zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych "determinuje wpływ instalacji na środowisko naturalne". Nie można się z tym stwierdzeniem zgodzić, jak podkreślił Minister, ze względu na to, że postępowanie, którego dotyczy wniosek Fundacji, tj. postępowanie w sprawie wydania zezwolenia

na emisję gazów cieplarnianych nie jest postępowaniem, w którym udziela

się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a zezwoleniem,

w którym stwierdza się fakt emisji dwutlenku węgla i sposobu

jej monitorowania. Uzyskanie zezwolenia jest obowiązkowe i obowiązkiem tym objęte są wszystkie podmioty określone w ustawie o systemie handlu. Zatem,

jak podkreślił Minister, udzielenie zezwolenia nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na zanieczyszczanie środowiska, ale jak wskazano w

definicji legalnej - jedynie zezwoleniem na emisję dwutlenku

węgla i określeniem obowiązków z tą emisją związanych. Zezwolenie

na działalność, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zawarte jest w pozwoleniu zintegrowanym wydawanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 j.t.). Należy także podkreślić gospodarczy aspekt uczestnictwa w systemie handlu uprawnieniami do emisji. Zezwolenie na emisję CO2 umożliwia podmiotom prowadzącym instalacje uczestniczenie w systemie, którego celem jest redukcja emisji dwutlenku węgla na rynkowych zasadach. Uzyskanie zezwolenia na emisję stanowi podstawę otrzymania uprawnień do emisji, co powoduje, że decyzja ta ma wymiar nie tylko środowiskowy ale i ekonomiczny. Natomiast Fundacja nie posiada celów statutowych związanych z tego typu postępowaniami, które mają element gospodarczy.

Dodatkowo Minister przywołał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonał oceny celów statutowych Fundacji w postępowaniach dotyczących zezwoleń na uczestnictwo w systemie handlu uprawnieniami do emisji (w szczególności wyrok z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 206/12), stwierdzając, że decyzja w sprawie zezwolenia na uczestnictwo w systemie nie wiąże się w żadnym stopniu z działalnością statutową Fundacji. Sąd stwierdził, że cele Fundacji "skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem Fundacji jest promocja, lobbing, usługi analityczno - doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska". Ponadto, w ocenie Sądu, cele Fundacji są określone "ogólnikowo i nieprecyzyjnie" i sprowadzają się zasadniczo do "doradztwa i promocji". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sprawie dopuszczenia Fundacji do postępowania administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 292/13.

Analizując przesłankę istnienia interesu społecznego, organ II instancji stwierdził, że Fundacja w uzasadnieniu wniosku nie wykazała interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić należy, że nie został on skonkretyzowany w taki sposób, aby mógł uzasadniać dopuszczenie Fundacji do udziału na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przytoczonych przez Fundację w tym zakresie orzeczeń również nie wynika na czym miałby polegać reprezentowany przez Fundację interes społeczny. Jak wskazano, zezwolenie na emisję dwutlenku węgla jest nakierowane na redukcję emisji i powinno w perspektywie powodować pozytywne efekty środowiskowe.

Fundacja wskazała na interes społeczny wyrażający się w obowiązku "dbałości o stan środowiska" oraz "obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne". W ocenie Fundacji, zagrożeniem dla interesu społecznego może być "wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla (...) instalacji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wszelkich

okoliczności sprawy". Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem, interesu społecznego nie należy "utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o oznaczonym zasięgu terytorialnym" (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, LEX nr 563531). Natomiast przedstawiony przez Fundację interes społeczny ma ogólny charakter. Nie można zatem stwierdzić, aby tak określony interes społeczny uzasadniał udział Fundacji w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję C02.

Fundacja wskazała również na naruszenie art. 124 K.p.a. ze względu na to, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wymienionych w tym przepisie elementów i nie ma formy zastrzeżonej dla postanowienia. Jednakże pismo, które nie ma formy postanowienia, ale zawiera niezbędne elementy, powinno być właśnie taka traktowane. Zacytował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzeczenie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. I GSK 238/10):

"Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (...). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych."

Przedmiotowe "pismo" Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony i organizacji społecznej, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zatem w świetle powołanego orzecznictwa oraz doktryny zawiera – jak podkreślił Minister - niezbędne elementy, aby kwalifikować je jako postanowienie. Mimo wskazanych przez Fundację uchybień w treści i formie postanowienia, należy wskazać, że nie są one na tyle istotne, aby powodowały konieczność wyeliminowania postanowienia z obiegu prawnego.

W ocenie Fundacji, naruszenia których dopuścił się organ I instancji spowodowały, że organizacja bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowiło uchybienie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy jednak wskazać wg Ministra, że przepis ten dotyczy udziału strony postępowania, a nie podmiotu ubiegającego się o taki status. Natomiast Fundacja nie uzyskała statusu strony, zatem wniosek zawarty w zażaleniu jest zbyt daleko idący.

W odniesieniu do zarzutu niepoinformowania Fundacji o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zezwolenia, należy wskazać, że organ I instancji nie miał obowiązku zawiadomienia Fundacji o wszczęciu postępowania. Takie działanie zgodnie z art. 31 § 4 K.p.a., byłoby uzasadnione, jeżeli organ uznałby, że Fundacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że udział Fundacji w postępowaniu nie był poparty celami statutowymi ani interesem społecznym. W związku z taką oceną organ I instancji następnie nie uznał za zasadne dopuszczenie Fundacji do postępowania. W konsekwencji zarzucane przez Fundację naruszenie art. 31 § 4 K.p.a. jest nieuprawnione. Fundacja na żadnym etapie postępowania nie została uznana za stronę postępowania. Zatem organ I instancji nie miał obowiązku informować jej o przebiegu postępowania ani zapewnić czynnego w nim udziału.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, w ocenie organu odwoławczego udział Fundacji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych nie jest uzasadniony celami statutowymi ani interesem społecznym. Co więcej, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony Fundacja wykroczyła poza określone w statucie ramy działalności. W związku z tym, organ I instancji słusznie uznał, że Fundacja nie miała legitymacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji jako prawidłowe. Nie zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, bowiem w aktach sprawy znajduje się pełny materiał dowodowy niezbędny do

wydania rozstrzygnięcia.

We wniesionej skardze Fundacja C. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...].07.2011 r., mimo że postanowienie to zostało wydane przez niewłaściwy organ, przez co zaskarżone postanowienie jest nieważne, albowiem utrzymało w mocy postanowienie dotknięte nieważnością określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia co do postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r., które nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, które organ odwoławczy może wydać, zawartym w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez co zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia co do postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r., które nie było przedmiotem zażalenia, przez co zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił trzech wskazanych zarzutów, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r., które zostało wydane z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku organ utrzymał w mocy wadliwe postanowienie;

2. art. 15 K.p.a. w ten sposób, że jedynie organ drugiej instancji zbadał sprawę merytorycznie, podczas gdy organ pierwszej instancji wydający postanowienie z dnia [...].07.2011 r. w ogóle nie zbadał sprawy merytorycznie, a w postanowieniu z dnia [...].07.2011 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne zostało zakończone, wobec czego żądanie

skarżącego stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 K.p.a. i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżącemu uniemożliwiono ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej dopiero w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji;

3. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że wskazane w statucie skarżącej cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, nie wynika z nich zaś cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza celowościowa i językowa celów statutowych skarżącej prowadzi do wniosku, że jej cele statutowe polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska i obejmują swoim zakresem postępowanie, do którego skarżąca nie została dopuszczona w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia organ błędnie ocenił cele statutowe skarżącej oraz ich związek z przedmiotem postępowania, i w konsekwencji odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu;

4. art. 31 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. przez:

i. przyjęcie, że nie istnieje związek pomiędzy celami statutowymi skarżącej a przedmiotem postępowania, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, podczas gdy istnieje ścisły związek między celami statutowymi skarżącej, a rzeczonym postępowaniem, które jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, w którym określa się m. in. rodzaj instalacji wydzielającej emisje oraz sposób monitorowania emisji;

ii. przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykazała spełnienie przesłanki istnienia interesu społecznego w tym, by brała udział w przedmiotowym postępowaniu;

- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem na jego skutek skarżąca nie została dopuszczona do postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W zależności od tego, które stanowisko skargi Sąd uwzględni, wniesiono o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, że dostrzega, iż akt administracyjny wydany [...].07.2011 r. o nr [...] zawiera niezbędne minimum elementów, by przyjąć, że jest to postanowienie w rozumieniu K.p.a., w tym zawiera oznaczenie organu, który wydał ten akt administracyjny. Uważa jednak, że postanowienie to zostało wydane przez niewłaściwy organ i przez to dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z treści tego postanowienia nie wynika, by zostało ono wydane przez Marszałka Województwa [..., który to organ był właściwy do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Z jego treści wynika, że organem wydającym to postanowienie był Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...], a osobą, która je podpisała był p. J. R., zastępca dyrektora departamentu rolnictwa i środowiska (brak informacji, by ta osoba działała z upoważnienia Marszałka Województwa [...]). Zatem w przeciwieństwie do wskazanego postanowienia, postanowienie z dnia [...].12.2011 r., dopuszczające skarżącą do udziału w tym postępowaniu administracyjnym, wydane zostało przez Marszałka Województwa [...], a podpisane przez p. S. S., dyrektora departamentu rolnictwa i środowiska, z wyraźnego upoważnienia Marszalka Województwa [...]. Z tej przyczyny w ocenie pełnomocnika skarżącej, postanowienie z dnia [...].07.2011 r. dotknięte jest wadą nieważności, a w konsekwencji postanowienie Ministra Środowiska, które zostało zaskarżone niniejszą skargą, również dotknięte jest tą wadą. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 1051/97, LEX nr 47905, stwierdził, że "Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy powoduje, iż wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności dotknięta jest również decyzja organu drugiej instancji". W skardze podniesiono nadto, że zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a., jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie kasatoryjne, ma obowiązek wydać jednocześnie rozstrzygnięcie następcze w postaci albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo orzeczenia umarzającego postępowanie

pierwszej instancji. Względnie, jeżeli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostaje wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - co, sądząc chociażby po podstawie prawnej podanej w zaskarżonym postanowieniu oraz po jego treści, nie miało miejsca w przedmiotowym postępowaniu - organ, uchylając decyzję, winien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W zaskarżonym postanowieniu, w jego punkcie drugim, organ uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r., jednakże nie wydał żadnego rozstrzygnięcia następczego, naruszając przez to w sposób rażący art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., co oznacza że zaskarżone postanowienie jest nieważne. Organ dopuścił się również rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. przez to, że wydał rozstrzygnięcie co do postanowienia, które nie było przedmiotem zaskarżenia. Strona skarżąca nie neguje przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2011 r. miało wpływ na późniejsze postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]). Nie zmienia to jednak faktu, że, jak organ sam stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2011 r. formalnie istnieje w obrocie prawnym. Skoro zatem postanowienie to istnieje i nie zostało od niego wywiedzione zażalenie, organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie tego postanowienia w postępowaniu odwoławczym, nawet jeżeli ze względów celowościowych lub ze względu na ekonomię postępowania uznał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia jest uzasadnione. Organ, dążąc do realizacji własnej koncepcji usprawnienia postępowania, nie może naruszyć prawa.

W ocenie skarżącej niewątpliwie, z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia co do postanowienia, które nie było przedmiotem zażalenia, organ dopuścił się rażącego naruszenia 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 KPA, co oznacza, że w niniejszej sprawie również z tego powodu występuje przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Potwierdza to m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., II GSK 591/11, LEX nr 1081600, w którym Sąd stwierdził, że "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a.

rozstrzyga o decyzji organu I instancji, nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając z kolei argumenty przemawiające za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, w razie gdyby Sąd nie przychylił się do argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem jego nieważności, pełnomocni skarżącej stwierdził, że naruszenia art. 15 K.p.a. upatruje w tym, że jedynie organ drugiej instancji zbadał sprawę merytorycznie, podczas gdy organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne zostało zakończone, wobec czego żądanie skarżącej stało się bezprzedmiotowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżącej uniemożliwiono ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej dopiero w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji.

Zdaniem strony skarżącej organ dokonał nadto wadliwej oceny celów statutowych skarżącej. Powołany przez organ pogląd pojawiający się w orzecznictwie dotyczący tego, że przy dokonywaniu wykładni celów statutowych organizacji społecznej niedozwolone jest kierowanie się interpretacją rozszerzającą - po pierwsze został wyrażony na tle określonych stanów faktycznych, które w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania nawet per analogiam, a po drugie nie podważa on tego, że prawidłowa ocena celów statutowych organizacji społecznej wymaga dokonania wykładni wszechstronnej, tj. m. in. celowościowej oraz logicznej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. II OSK 1732/10, LEX nr 1152019). W tym kontekście pełnomocnik skarżącej zauważył, że ocena charakteru celów statutowych skarżącej nie może zostać dokonana w oderwaniu od przepisów międzynarodowych, unijnych i krajowych, normujących problematykę ochrony środowiska oraz udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym w tym zakresie. W przedmiotowym przypadku - mimo materii, której dotyczy toczące się postępowanie - analizy charakteru skarżącej można dokonać również w świetle Konwencji ONZ/EKG o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706 – zwanej dalej

Konwencją z Aarhus) oraz dyrektyw regulujących już na poziomie unijnym tę samą materię, co rzeczona konwencja, takich jak np. Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie ochrony środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. L 156 z 25 czerwca 2003, str. 17- dalej zwana Dyrektywą 2003/35/WE). Przepisy te co prawda, jak podkreślono w skardze, nie znajdują zastosowania w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, jednakże pozwalają one dokonać właściwej wykładni celów statutowych Fundacji - wykładnia ta winna być tożsama z tą, która znajdzie zastosowanie w kontekście przedmiotowej sprawy na podstawie art. 31 K.p.a. Nie ma bowiem powodu, dla którego - w zależności od rodzaju postępowania - należałoby stosować inną wykładnię pojęcia ochrony środowiska oraz organizacji, która w statucie ma zapisany cel z dziedziny ochrony środowiska. Analiza tych przepisów pozwala stwierdzić w ocenie pełnomocnika skarżącej, że przyznać należy legitymację organizacjom pozarządowym, których podstawowym określonym celem działalności jest promowanie ochrony środowiska w kontekście prawa ochrony środowiska. Nie ma podstaw do przyjęcia że cel organizacji pozarządowej (społecznej) należy ujmować bardzo ściśle, przyjmując, że musi ona podejmować to, co niektóre organy władzy publicznej w Polsce - bez dokładnego wyjaśnienia użytego pojęcia - nazywają "bezpośrednim" działaniem na rzecz ochrony środowiska, oraz że promowanie ochrony środowiska (ujęte wprost np. w Rozporządzeniu (WE) NR 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz. Urz. L 263 z 25 września 2009, str. 17) nie jest działaniem z dziedziny ochrony środowiska. Pogląd ten znajduje potwierdzenie również na gruncie prawa krajowego w sprawach dotyczących bezpośrednio problematyki ochrony środowiska. Pełnomocnik skarżącej, na poparcie swego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1732/10, który w kontekście zagadnienia analizy celów statutowych

skarżącego stwierdził, że oceny celu określonego w statucie jako ekologia i rozwój przestrzenny - jako celu statutowego organizacji społecznej - nie można dokonywać tylko w drodze wykładni językowej, lecz należy zastosować wykładnię celowościową i przywołał cel dyrektywy 85/337/EWG jako przyczynę, dla której wykładni statutu nie można dokonywać jedynie w drodze wykładni językowej. Zatem, niezależnie od rodzaju wykładni, którą się zastosuje, cele określone w statucie skarżącego pozwalają uznać go za organizację społeczną, której celem statutowym jest ochrona środowiska. Cel skarżącej występującej w rozpatrywanej sprawie, został określony w § 5 ust. 1 jej statutu - w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia - w sposób następujący:

"Celem fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu:

1. propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego;

2. wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie;

3. walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób,którym sytuacja materialnie nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług; 4. propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz.

Cel ujęty w pkt 1 wskazuje, jak podkreślono w skardze, na wyraźny związek działania Fundacji na rzecz ochrony środowiska dla pożytku publicznego, a nie dla interesu własnego. Nie jest to cel ujęty ani ogólnikowo, ani nieprecyzyjnie. Jest to cel właściwy dla społecznych organizacji ekologicznych, a potwierdzeniem tego jest chociażby treść art. 11 Rozporządzenia 1367/2006, który wymaga od organizacji społecznej, by podstawowym określonym celem jej

działalności było promowanie ochrony środowiska w kontekście prawa ochrony środowiska.

Cel ujęty w § 5 ust. 1 pkt 1 statutu skarżącej, w połączeniu ze sposobem jej działania mieści się całkowicie w pojęciu ochrony środowiska funkcjonującym na gruncie prawa polskiego i jest zbieżny z celami, które sądy administracyjne w poszczególnych sprawach (m. in. tych przywołanych wcześniej w skardze) uznały za cele z dziedziny ochrony środowiska.

Co więcej, z załączonej do niniejszej skargi opinii prof. Z. B. wynika jednoznacznie, jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, że językowa analiza celów statutowych skarżącej, dokonana w oparciu o przepisy krajowe w dziedzinie ochrony środowiska, również świadczy o tym, że skarżąca realizuje cele statutowe w dziedzinie ochrony środowiska. Konkludując stwierdził, że zarówno wykładnia logiczna, jak i celowościowa celów statutowych skarżącej świadczy o tym, że cele te należą do dziedziny ochrony środowiska i obejmują - jak to organ określił - "realizację i ochronę interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska". Wobec powyższego, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że wskazane w statucie skarżącej cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza celowościowa i językowa celów statutowych skarżącej prowadzi do wniosku, że jej cele statutowe polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska i obejmują swoim zakresem postępowanie, do którego skarżąca nie została dopuszczona w niniejszej sprawie. Uchybienie organu drugiej instancji, na które wskazuje skarżąca wynika, jak zaznaczono w skardze, z niewłaściwej oceny charakteru postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu, która to ocena skutkowała błędnym ustaleniem, że rzeczone postępowanie nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, przez co w konsekwencji, nie jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska. Konkluzji tej zresztą przeczy twierdzenie samego organu, który na str. 7

uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami w systemie ma wymiar "nie tylko środowiskowy, ale i ekonomiczny", co świadczy o tym, że jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska, nie tylko ekonomii. O tym, że postępowanie w sprawie udzielenia tego zezwolenia jest postępowaniem związanym z ochroną środowiska świadczy umiejscowienie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami w systemie przepisów regulujących problematykę ochrony środowiska. Jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, ustawa o handlu uprawnieniami dokonuje wdrożenia m. in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2008/37/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63), co zostało obszernie opisane w opinii prof. Z. B., której odpis został załączony do niniejszego pisma. Wobec tego, przepisy ustawy o handlu uprawnieniami, a zwłaszcza jej art. 50 należy odczytywać w związku z przepisami dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2009/29/WE, w szczególności z jej art. 10c. Interpretacja przepisów krajowych, dokonujących w swoim zakresie transpozycji dyrektywy 2009/29/WE musi być dokonywana zgodnie z zasadami określonymi w Komunikacie Komisji Europejskiej - "Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (2011/C 99/03,, Dz. Urz. UE C 99/9 z 31 marca 2011- zwanej dalej Wytycznymi Komisji) oraz w świetle przepisów międzynarodowych i unijnych, które zostały transponowane przepisami krajowymi. Pełnomocnik skarżącej powtórzył tu za prof. B., że trudno rozpatrywać ustawę o systemie handlu uprawnieniami w oderwaniu od regulacji prawa międzynarodowego oraz unijnego, które były przyczyną jej podjęcia. W samym jej tekście wskazano, że ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia szeregu dyrektyw. Dyrektywa 2003/87/WE, jak i zmieniająca ją dyrektywa 2009/29/WE, jak stanowią ich preambuły, zostały przyjęte na podstawie art. 175 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Artykuł ten jest zawarty w tytule XX Traktatu pn. "Środowisko" i stanowi podstawę traktatową przyjmowania aktów prawnych służących osiągnięciu celów ochrony środowiska, określonych w art. 191 ust. 1

Traktatu (dawny art. 174 ust. 1). Artykuł 1 dyrektywy 2003/87/WE stanowi, iż niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych. Dyrektywa 2003/87/WE zawiera w preambule szereg odwołań do Protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. Nie ulega więc wątpliwości, że ustawa o handlu uprawnieniami, w tym jej art. 50, jako krajowy akt prawny implementujący przepisy prawa unijnego normujące przedmiotowe zagadnienie, znajduje się w systemie przepisów prawa, które dotyczą ochrony środowiska. Nadto, jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, zezwolenie wydane na podstawie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami jest decyzją, która dotyczy środowiska, albowiem stanowi ona informację o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o ocenach. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o ocenach udostępnianiu podlegają informacje o środowisku i jego ochronie, zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ocenach, informacjami podlegającymi udostępnianiu są m. in. informacje dotyczące:

1. stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2. emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 33) lit. c) ustawy o ocenach, zezwolenia, o których mowa w art. 40 ustawy o handlu uprawnieniami podlegają udostępnianiu społeczeństwu w szczególnym, przyśpieszonym trybie, gdyż są

zamieszczane w publicznie dostępnym wykazie informacji o środowisku. Zezwolenia, uregulowane w art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami, jako szczególny rodzaj zezwoleń, o których mowa w art. 40 tej ustawy także podlegają udostępnianiu jako zawierające informacje o środowisku, gdyż na podstawie art. 50 ust. 3 stosuje się do nich odpowiednio przepisy rozdziału 6 tej ustawy, a więc w szczególności jej art. 40. Nie można zatem, zgodnie z zasadami logiki przyjąć, że nie dotyczy środowiska i jego ochrony zezwolenie, które podlega publicznemu udostępnieniu jako zawierające informacje o środowisku i jego ochronie. O tym, że zezwolenie to ma określony efekt w dziedzinie ochrony środowiska świadczy również to, wg skarżącej, że zgodnie art. 10 dyrektywy 2003/87/WE począwszy od roku 2013 w przypadku instalacji wytwarzających energię elektryczną zasadą będzie nabywanie tych uprawnień odpłatnie od państwa. Służyć to ma obciążeniu emisji dwutlenku opłatą w celu zachęcenia ich do szybkiej redukcji emisji tego gazu cieplarnianego. Przyznawanie uprawnień nieodpłatnie ma być wyjątkiem od wskazanego systemu nabywania uprawnień odpłatnie na aukcji. Państwa Członkowskie, w tym Polska - zgodnie z art. 10 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE - przeznaczają część dochodów uzyskanych ze sprzedaży tych uprawnień na cele ochrony środowiska w zakresie gazów cieplarnianych. Nie jest więc obojętne dla środowiska, jego ochrony oraz w szczególności z punktu widzenia redukcji gazów cieplarnianych, czy zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami otrzyma podmiot, który nie spełnia prawnie określonych warunków uzyskania takiego zwolnienia. Przedmiotowe zezwolenie nie tylko dotyczy ochrony środowiska, ale ma także bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska, gdyż warunkuje zakres przyszłego wpływu na środowisko instalacji spalania paliw w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zakres środków publicznych, jakie państwo przeznaczy na ochronę środowiska. Nadto organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że sporne zezwolenie jest obowiązkowe i obejmuje zezwolenie na emisję dwutlenku węgla oraz określa obowiązki z tą emisją związane, co samo w sobie świadczy o tym, że postępowanie w przedmiocie udzielenia tego zezwolenia jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. Wreszcie sam charakter zezwolenia wydanego w trybie art. 50 ustawy o

handlu uprawnieniami pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie jego udzielenia jest postępowaniem, które dotyczy ochrony środowiska. Znów za prof. B. pełnomocnik stwierdził, że fakt, iż w decyzji tej nie określa się wysokości opłaty ani uprawnień do emisji nie pozbawia zezwolenia charakteru decyzji mającej wpływ na ochronę środowiska. Także bowiem w "klasycznym" zezwoleniu regulowanym w rozdziale 6 ustawy o handlu uprawnieniami - którego wpływ na środowisko nie jest nigdzie kwestionowany - "nie określa się wysokości opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 (dotyczy to jedynie instalacji nowych, w których dokonano zmiany lub powstałych w wyniku podziału). Jego ratio legis jest zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem w przypadku, gdy spełnia ona warunki określone w rozdziale 6 i 7. Gdyby zastosować analogię do rozumowania WSA [w sprawie o sygn. IV SA/Wa 206/12] to trzeba by przyjąć, że praktycznie wszystkie decyzje reglamentacyjne w zakresie ochrony środowiska są jedynie promesą umożliwiającą określone działania w przyszłości i nie powodującą żadnych skutków w chwili ich wydania. Rozdział uprawnień do emisji regulowany zresztą w rozdziale 4 ustawy jest zupełnie odrębną kwestią. Reasumując przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zezwolenie, które jest zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem. W związku z powyższym nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż jest to decyzja w zakresie ochrony środowiska, która powodować będzie określone środowiskowe efekty. Także kwestia zastosowania regulacji szczególnych, polegających na skorzystaniu z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji dwutlenku węgla ma znaczenie w zakresie ochrony środowiska, co potwierdzane jest zarówno w preambule dyrektywy 2009/29/WE, jak i w uzasadnieniu do ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, jako odstępstwo od zasady ogólnej unijnego i krajowego prawa ochrony środowiska "zanieczyszczający płaci". Nawet przyjmując zatem argumentację, że zezwolenie wydane w trybie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami stanowi promesę - bez tego zezwolenia nie jest możliwe uzyskanie decyzji, o której mowa w rozdziale 6 ustawy o handlu uprawnieniami. Jest to zasadnicza różnica, jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, w porównaniu z promesą unormowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem w przypadku promesy ujętej w ustawie o swobodzie

działalności gospodarczej nie jest ona warunkiem koniecznym uzyskania koncesji, wobec czego jej wpływ na postępowanie koncesyjne nie jest aż tak istotny i jednoznaczny, jak wpływ zezwolenia wydanego w trybie art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami na postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia opisanego w rozdziale 6 ustawy o handlu uprawnieniami.

Postępowanie administracyjne prowadzone w celu udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy o handlu uprawnieniami dotyczy zagadnienia związanego z ochroną środowiska. Zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że ochrona środowiska leży w interesie społecznym. W odniesieniu do ochrony środowiska dobitnie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (II OSK 1339/09, LEX nr 746474), konstatując, że "Działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym." Ochrona środowiska (a także stanowiąca jej element ochrona klimatu) jest interesem społecznym, tak jak i legalność decyzji administracyjnych. Wartości te są chronione już na poziomie konstytucyjnym i faktycznym ich reprezentantem winny być zobligowane do tego konstytucyjnie organy władzy publicznej." Ponadto, zdaniem prof. B., które skarżąca w pełni podziela, "Interes społeczny reprezentowany przez Fundację C. w postępowaniu rozpatrywać należy także w kontekście art. 74 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje obowiązek władz publicznych wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Uczestnikami działań Fundacji C. na terytorium RP są obywatele polscy, a więc przysługuje im możliwość skorzystania z tego konstytucyjnego uprawnienia. Bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stoi w sprzeczności z tą normą. W interesie społecznym istniejącym w rozpatrywanej sprawie, jest zarówno legalność podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych, jak i ochrona klimatu (a szerzej ochrona środowiska), a więc przesłanki reprezentowane przez Fundację C.

Zdaniem skarżącej, zezwolenie to jest zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej system handlu uprawnieniami emisji gazów cieplarnianych, wobec czego - jak ujął to prof. B. w swojej opinii - "nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż jest to decyzja w zakresie ochrony środowiska, która powodować będzie określone środowiskowe efekty. W zezwoleniu tym przesądza się już o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach

oraz charakterystyce technicznej źródeł powstawania i miejsca emisji (art. 50 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ust. 1 pkt 3), a więc kwestiach które mają całkowicie bezpośredni związek z emisją gazów cieplarnianych z konkretnej instalacji oraz jej bezpośrednim oddziaływaniem na środowisko. Zagadnienia te nie podlegają już w związku z treścią art. 50, w szczególności ust. 7, późniejszym obligatoryjnym zmianom.''

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienie w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sposób nieuprawniony organ odwoławczy przyjął, że w obrocie prawnym funkcjonują formalnie oba postanowienia o przeciwstawnych treściach, przy czym niewątpliwie postanowienie z dnia [...].07.2011 r. jest nadal w mocy, natomiast postanowienie z [...].12.2011 r. formalnie istnieje, ale faktycznie zostało wyeliminowane z obrotu na skutek postępowania nieważnościowego, prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można, z dwóch przyczyn.

Po pierwsze dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych

sprawy nie potwierdzają, aby postanowienie z dnia [...].07.2011 r. nr [...] zostało skutecznie wydane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska, Geologa Wojewódzkiego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] J. R., jako osobę działającą w tym zakresie z upoważnienia Marszałka Województwa. Został on bowiem upoważniony przez Marszałka Województwa [...] w dniu [..].02.2008 r. [...] tylko do wydawania w jego imieniu decyzji na podstawie ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (taką będzie dopiero pozwolenie zintegrowane). Utrzymanie zatem w mocy w pkt. 1 zaskarżonego postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...].06.2013 r. - postanowienia z dnia [...].07.2011 r. nr [...] należało uznać za przedwczesne. Fundacja C. wniosła bowiem o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania dla Elektrowni P. z siedzibą w Z., zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonego na podstawie ustawy z 28.04.2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Podstawą wydania tej decyzji nie była zatem ustawa z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, która zawierała jedynie normę kompetencyjną. Będzie ona stanowiła natomiast podstawę wydania pozwolenia zintegrowanego. Przytoczone sformułowanie upoważnienia bez konfrontacji