I OSK 1027/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 959/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia[...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S. przy ul. S. , oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...].

Rozpatrując zaś ponownie sprawę, na skutek wniosku A. H., organ nadzoru, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił powyższą, własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium przytoczyło zasady, regulujące postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i wskazało, iż podstawą prawną wydania kwestionowanej decyzji był przepis art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z póżn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". Zgodnie z jego brzmieniem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Organ powołał się na stanowisko zawarte w piśmiennictwie, w którym podkreślano, że w wielu przypadkach skutkiem podziału, dokonywanego w okolicznościach określonych w art. 95 ustawy, będzie wydzielenie nie tylko działki gruntu, służącej celom, określonym w powołanym przepisie, ale wydzielenie także pozostałej części obszaru dzielonej nieruchomości. W takim przypadku, ta pozostała część nieruchomości, nie musi spełniać warunków, określonych w art. 95 u. g. n. W podziale nieruchomości, dokonywanym na w/w podstawie, ocenie organu podziałowego podlega zatem jedynie okoliczność, czy działki gruntu stanowiącej przedmiot podziału spełniają wymogi dotyczące celów, o których mowa w powołanym art. 95 u.g.n. Nie podlega natomiast ocenie, przez pryzmat art. 95 u. g. n., pozostały obszar dzielonej nieruchomości, który nie stanowi, jako wyodrębniana działka gruntu, celu jej wydzielania, a jest jedynie wynikiem (skutkiem) wydzielenia z całej nieruchomości tych działek gruntu, które uzasadniają cel podziału w ramach art. 95 ustawy. Działka gruntu, wydzielana jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości, nie może jednak posiadać takiej konfiguracji przestrzenno-obszarowej, która byłaby sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. Skoro bowiem ewidencyjny podział nieruchomości, w warunkach art. 95 u.g.n., zatwierdzany jest decyzją administracyjną, to powstanie takiej działki gruntu byłoby skutkiem prawnym tej decyzji.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Kolegium przyjęło, że skoro w wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz pozostała działka gruntu niezabudowana (dz. nr [...]), to nie można uznać, że cel podziału, określony w przepisie art. 95 pkt 7 ustawy nie został spełniony. Na podstawie zatwierdzonego podziału nieruchomości nie sposób też kategorycznie stwierdzić, że wydzielona działka nr [...] nie zapewnia prawidłowego i racjonalnego korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego oraz, że działka gruntu, wydzielona jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości (działka nr 63/2), posiada konfigurację przestrzenno-obszarową, sprzeczną z powszechnie obowiązującym prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w G., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. naruszenie art. 95 pkt 7 u.g.n. oraz postanowienia zawartego w pkt 4.5 karty terenu, sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (M-4/01) dla obszaru ograniczonego ulicami W., A. i M. oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w S., przyjętego przez Radę Miasta S. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...].

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga była zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił na czym polega pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., akcentując, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że instytucja ta dotyczy sytuacji, w której istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Odnosząc się zaś do regulacji prawnej, będącej podstawą wydania kwestionowanej decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że na podstawie art. 95 ust. 7 u.g.n. może dojść do podziału nieruchomości jedynie w tym przypadku, jeśli celem podziału jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Podział taki może być dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotem podziału ma być dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość, podział taki jest możliwy jedynie wówczas, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami – zapewni, zgodne z celem i przeznaczeniem, korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy takim podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki podniósł, że na działce nr [...], położonej w S. przy ul. S., posadowiony jest budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą i w żaden sposób nie można uznać, że podział tej działki na dwie, nowe działki, mógłby być uzasadniony powstaniem działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z tego budynku. Działka nr [...] - jako całość, zapewnia bowiem w zupełności możliwość korzystania z tego budynku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż w rozpatrywanej sprawie brak było przesłanek do zatwierdzenia podziału działki nr [...] na podstawie wskazanego przepisu.

Podział ten, jak wywodził Sąd I instancji - był zaś niezgodny z obowiązującymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym w szczególności obowiązywał zakaz wtórnych podziałów działek. Uznając zatem, że w analizowanym przypadku nie istniały podstawy do dokonania podziału - w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. – a postanowienia, obowiązującego na tym terenie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczały możliwość dokonania wspomnianego wyżej podziału, Sąd Wojewódzki przyjął, że skarga była zasadna.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. H. i A. H., zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 95 ust. 7, w związku z art. 4 pkt 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010 r. Nr 102,poz. 651 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten w ogóle nie dopuszcza możliwości podziału działki w przypadku, gdy działka ta spełnia wymogi niezbędności dla budynku mieszkalnego i błędnym uznaniu, że proponowana do wydzielenia działka budowlana nr [...], umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, usytuowanego na tej działce, nie może być wydzielona z tego powodu, że nie można uznać, że podział działki nr [...] na dwie działki uzasadniony mógłby być powstaniem działki budowlanej niezbędnej do korzystania z tego budynku mieszkalnego, a działka nr [...] jako całość zapewnia możliwość korzystania z budynku, co w dalszej kolejności, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, oznacza brak podstaw do dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem w związku z tym, iż budynek znajdujący się na proponowanej działce nr [...] został wykonany i zaprojektowany zgodnie z przepisami prawa, a więc spełniał warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, parametry proponowanej działki nr [...] - jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej – umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, która to okoliczność skutkuje zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie nieważności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, akcentowano, że celem, określonym w art. 95 w pkt 7 u. g. n. jest wydzielenie działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Wobec braku wyjaśnienia w ustawie terminu "niezbędna" należy posłużyć się słownikowym znaczeniem tego wyrażenia. "Niezbędny" zatem to taki, bez którego nie sposób się obyć, dać sobie rady, bezwzględnie potrzebny, nieodzowny lub taki, bez którego nie można przetrwać, normalnie funkcjonować, taki, który jest bardzo potrzebny.

W świetle powyższego – jak wywodziły skarżące - wydzielanie działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, znajduje zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których dotychczas istniejący budynek mieszkalny posadowiony jest na takim, ewidencyjnie określonym areale gruntu, że dla różnych celów nie jest konieczne, aby cały ten areał wraz z budynkiem był traktowany jako jedna nieruchomość, a przynajmniej jako jedna ewidencyjna działka gruntu. W tym też celu, dla istniejącego już budynku mieszkalnego można wydzielić działkę gruntu o takich parametrach, w myśl których wydzielony areał okaże się niezbędny, ale zarazem wystarczający do korzystania z budynku mieszkalnego.

Podział nieruchomości – jak akcentowano w skardze kasacyjnej - może być więc również dokonany dla wydzielenia działki gruntu związanej z korzystaniem z budynku mieszkalnego w celu oddzielenia jej od pozostałego areału gruntu wykorzystywanego na inne cele albo w inny sposób. Jest to zaś potrzebne w przypadku, w którym już istniejący budynek posadowiony jest na działce zbyt dużej, podczas gdy do prawidłowego korzystania z budynku, wystarczy działka mniejsza, która jednak spełnia wymogi przewidziane dla działki budowlanej.

Zdaniem skarżących, zakwestionowany w niniejszej sprawie podział nieruchomości mógł być zatem dokonany, niezależnie od ustaleń planu miejscowego i jego istnienia, jeżeli w jego efekcie została wydzielona działka gruntu, spełniająca wymogi przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla działki budowlanej oraz, gdy wydzielana działka budowlana umożliwia zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Tymczasem Sąd Wojewódzki uznał, że przepis art. 95 ust. 7 u.g.n. w ogóle nie dopuszcza możliwości podziału działki w przypadku, gdy działka podlegająca podziałowi spełnia wymogi niezbędności dla budynku mieszkalnego. Taka wykładnia art. 95 ust. 7 u.g.n. nie jest zaś prawidłowa.

W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. – jak wywodziły skarżące - przedmiotem oceny, pod kątem prawidłowości i racjonalności korzystania z budynku i urządzeń położonych na działce, nie jest bowiem nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (ta zaś spełnia wszelkie wymogi działki niezbędnej). Ponadto, przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., w rozumieniu przyjętym przez Sąd, byłby przepisem "martwym", gdyż nigdy nie mógłby być zastosowany z tego powodu, iż wybudowany, zgodnie z prawem, budynek zawsze posadowiony jest na działce, zapewniającej możliwość korzystania z budynku. Takie rozumienie w/w przepisu prowadziłoby więc do odebrania właścicielowi konstytucyjnego prawa do dzielenia swojej nieruchomości.

W rezultacie, ponieważ podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru nie może być, decyzja która nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – skarżące kasacyjnie podnosiły, że uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. S., prowadziło do takiego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się uzasadnione. Zarzut bowiem naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, w postaci art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był usprawiedliwiony.

Rozpatrywana sprawa dotyczyła wykładni art. 95 ust. 7 u.g.n., który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości, gdyż reguluje jeden z przypadków, w których - pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od jego ustaleń lub ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest dopuszczalny podział nieruchomości. Przypadek, o którym mowa w w/w przepisie, dotyczy wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, a wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy zatem ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego) pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie "działki budowlanej, niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza zatem, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 u.g.n., ale jest to po prostu jego konsekwencja. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.),której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013 oraz M. Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 str. 187 i nast.).

Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r., dokonał oceny działki podlegającej podziałowi. Uznał, że skoro na działce nr [...], położonej w S. przy ul. S., posadowiony jest budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą to "w żaden sposób nie można uznać, że podział tej działki na dwie, nowe działki, mógłby być uzasadniony powstaniem działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z tego budynku. Działka nr [...] - jako całość, zapewnia bowiem w zupełności możliwość korzystania z tego budynku". W konsekwencji Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Prokuratora Okręgowego w G., że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż w rozpatrywanym przypadku, brak było przesłanek do zatwierdzenia wspomnianego podziału.

Pogląd ten, jak wyżej wyjaśniono, nie jest prawidłowy bo w sposób niedopuszczalny ogranicza prawa właściciela działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, interpretując przepis art. 95 ust. 7 u.g.n. niezgodnie z jego gramatyczną treścią i celem, jakiemu służy.

Powyższe uzasadniało więc uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wprawdzie bowiem Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżone orzeczenie oparł na przepisach art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., ale z uzasadnienia wyroku nie wynikało, aby zostało stwierdzone jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania. Oba zaś przepisy będące podstawą rozważań Sądu Wojewódzkiego, to jest art. 95 ust. 7 u.g.n. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają charakter materialnoprawny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.