II SA/Go 883/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] lipca 2012r. P.C. zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji publicznej w zakresie dokumentacji ze spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (w skrócie zwanego Zespołem).

W odpowiedzi Burmistrz poinformował wnioskodawcę, iż dane z Niebieskiej Karty prowadzonej w jego sprawie nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie pouczył wnioskodawcę, iż zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ma on prawo wglądu do zbioru danych, które dotyczą jego osoby.

W związku z powyższym P.C. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił się do Zespołu Interdyscyplinarnego o wgląd w akta sprawy dotyczącej Niebieskiej Karty.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Przewodniczący Komisji poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z najnowszą wykładnią art. 34 ustawy o ochronie danych osobowych dane zawarte w Niebieskiej Karcie nie mogą być udzielane nawet osobie, której te dane dotyczą. Ponadto Przewodniczący poinformował, iż Zespół nie jest organem administracji publicznej, a Niebieska Karta nie jest objęta procedurą postępowania administracyjnego, w związku z czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w sprawie zastosowania.

Wniosek o takiej samej treści P.C. złożył ponownie w dniu 4 grudnia 2012 r. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym Przewodniczący Zespołu podtrzymał stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. P.C. złożył wniosek skierowany do Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego o wgląd w akta sprawy z posiedzenia Zespołu i wydanie kserokopii dokumentów uzasadniając go faktem iż dokumenty dotyczą jego osoby.

Przewodniczący Zespołu udzielił P.C. odpowiedzi w formie pisma z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] r., w którym poinformował, iż podtrzymuje w pełni stanowisko wskazane wcześniej w piśmie z dnia [...] listopada2012r., nie znajdując jednocześnie okoliczności wskazujących na potrzebę zmiany w tym zakresie. Przewodniczący dodał, iż procedura Niebieskiej Karty do której wglądu domaga się strona zakończona została w lutym 2012 r.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P.C. zwrócił się ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Jako przedmiot skargi strona wskazała "decyzję" Przewodniczącego Komisji z dnia [...] lipca 2013 r., domagając się uznania jej za niezgodną z Konstytucją RP oraz Kodeksem postępowania administracyjnego i umożliwienia mu dostępu do akt sprawy Niebieskiej Karty, dotyczącej jego osoby.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zespołu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania z udziałem skarżącego, informując iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Przewodniczący Komisji zaznaczył, iż udostępnienie skarżącemu akt związanych z Niebieską Kartą spowodowałoby dotarcie przez niego do informacji, które mógłby wykorzystać przeciwko osobom występującym w sprawie. Ponadto Przewodniczący zaznaczył, iż nie została wydana żadna decyzji, od której strona mogłoby zostać złożone odwołanie, natomiast wnioski strony dotyczące wglądu w akta były rozpoznawane i załatwione pismem informującym. Przewodniczący zaznaczył, iż Zespól nie jest organem administracji publicznej, a sprawa nie jest objęta regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystąpienie przez Sąd do merytorycznej oceny skargi każdorazowo poprzedza badanie dopuszczalności skargi i ustalenie czy nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających jej odrzucenie. Jednym z elementów tego procesu jest ustalenie czy sprawa objęta jest kognicją sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Jednocześnie stosownie do treści art. 3 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zez.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, iż w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej tj. organów administracji publicznej i to tylko w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a. Poza tym sprawa sądowoadministracyjna obejmować może wyłącznie spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach, powodując ich odrzucenie w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jako przedmiot skargi P.C. wskazał pismo (określone przez skarżącego jako decyzja) Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie z dnia [...] lipca 2013 r., w którym odmówiono mu dostępu do akt sprawy dotyczących procedury "Niebieskiej Karty", którą skarżący objęty był w okresie styczeń - luty 2012 r.

Zatem, aby stwierdzić czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należało, czy zaskarżony akt pochodzi od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowi jeden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwaną Kpa). I tak organy wymienione w art. 1 pkt 1 K.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 K.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. wymieniono podmioty, zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego.

Mając na celu ustalenie czy zespół Interdyscyplinarny uznać można za organ administracji publicznej koniecznym było dokonanie w pierwszej kolejności analizy przepisów prawa dotyczących zespołu interdyscyplinarnego wskazujący na jego charakter prawny i zasady funkcjonowania.

Instytucja "zespołu interdyscyplinarnego" znajduje swoje uregulowanie w przepisach art. 9a-9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493). Przepisy art. 9 a -9 c ustawy zostały wprowadzone do w/w ustawy na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.125.842) i weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2010 r. Jak wskazuje treść uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, obowiązek tworzenia zespołów interdyscyplinarnych miał być wskazaniem do wspólnych działań przedstawicieli służb zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie (druk nr 1698, www.sejm.gov.pl). Podczas prac sejmowych podkreślano, że w każdej gminie powinien funkcjonować podmiot, który zajmuje się organizowaniem działalności w obszarze profilaktyki, zapobiegania i przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz pomocy osobom, które tej przemocy doświadczają.

Zespoły interdyscyplinarne są elementem tworzonego przez gminę systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Analiza wskazanych powyżej przepisów wskazuje, iż ustawa nie określa w sposób wyraźny statusu zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków (ust. 6). Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 7). Stosownie do ust. 8 działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia zespołowi ośrodek pomocy społecznej (ust. 9). Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach zadań służbowych lub zawodowych (ust. 13). Szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu mają zostać określone przez gminę w drodze jej uchwały (ust. 15).

W myśl art. 9b ust. 1 ustawy zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Stosownie zaś do treści ust. 3 cyt. artykułu do zadań grup roboczych należy, w szczególności:

1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie;

2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy;

3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Dodać należy, iż zgodnie z art. 9 c ust. 1. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3.

W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż uchwałą z dnia 29 marca 2011 r. Nr VII/23/2011 podjętą na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie Rada Gminy uregulowała sprawę trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz.Woj. Nr 56 poz. 1099). Poza zasadami powoływania i odwoływania członków zespołu (§ 2), w § 3 uchwały Rada określiła szczegółowe warunki jej funkcjonowania wskazując, iż kiedy zwoływane jest pierwsze i kolejne posiedzenie zespołu, jak ustalany jest porządek obrad oraz że uchwały zespołu zapadają większością głosów, a z posiedzenia sporządzany jest protokół.

Zauważyć należy, iż z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d ust. 1 ustawy zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Natomiast szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245) wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią § 7 cyt. rozporządzenia wypełniony formularz "Niebieskiej Karty – A" przekazywany jest do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego celem nadania procedurze dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż Zespół Interdyscyplinarny, który wydał zaskarżone pismo nie jest organem administracji publicznej, ani w znaczeniu ustrojowym (żaden przepis prawa nie określa go w ten sposób), ani też funkcjonalnym (żaden przepis prawa nie powierzył mu do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zespół, choć jego status prawny nie jest jednoznaczny, nie stanowi wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stanowi on swoistego rodzaju płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a którzy i tak działając w ramach zespołu wykonują swoje obowiązki zawodowe lub służbowe

W ocenie Sądu w sytuacji, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro ani Zespół ani jego Przewodniczący nie posiadają kompetencji to wydawania aktów, które w sposób prawny kształtują prawa i obowiązki stron to nie można uznać, że są w znaczeniu funkcjonalnym organami administracji publicznej.

Analogiczny pogląd wyrażony został w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2013 r., II SA/Lu 580/13 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji w tym zakresie sądu administracyjnego. Powyższe zaś uniemożliwiło poddanie zaskarżonego aktu dalszej analizie pod względem merytorycznym.

Wobec powyższego Sąd działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.