II SA/Łd 1105/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie ustalenia dla A. i J. Ś. opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Nr [...], ustalił dla A. i J. Ś. opłatę adiacencką w wysokości 1 276,80 zł w związku ze wzrostem, na skutek wybudowania drogi gminnej ulicy A, wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr 430 i 431 o łącznej powierzchni 0,0840 ha. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego pomiędzy ul. B, południową granicą osiedla "C", wschodnią granicą miasta oraz północną granicą osiedla "D" w P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 357, poz. 3650 z dnia 27 grudnia 2003 r.), wymieniona działka położona jest w jednostce urbanistycznej [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ wyjaśnił, że w 2011 r. gmina P. wybudowała na osiedlu "E" ulice: F, A, G (od ul. H do ul. I), J (od ul. H do ul. K) wraz z kanalizacją deszczową stwarzając warunki do korzystania z wybudowanych dróg. Wybudowanie dróg w dużym stopniu wpłynęło na poprawę warunków użytkowania przyległych nieruchomości poprzez poprawę komfortu ruchu pojazdów oraz poprzez uregulowanie odpływu wód opadowych. W ten sposób podwyższono standard położonych przy tych ulicach nieruchomości, co wpłynęło na wzrost ich wartości. Przed wybudowaniem dróg na osiedlu "E" właściciele nieruchomości korzystali z dróg gruntowych, bądź wzmocnionych szlaką lub żwirem. Wybudowana, na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]., nowa ulica A o szerokości 6 m oraz ciąg pieszo-jezdny o szerokości 4 m nie pokrywała się w całości z drogą gruntową wzmocnioną szlaką paleniskową lub żwirem, wykonaną wcześniej w śladzie, zwyczajowo wyjeżdżonej przez pojazdy, drogi. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych w ulicy A dokonano wymiany gruntu "na niewysadzinowy", wykonano podbudowę pomocniczą z kruszywa łamanego grubości 20 cm, warstwę wiążącą z betonu asfaltowego grubości 4 cm, warstwę ścieralną betonu asfaltowego grubości 4 cm oraz wjazdy bramowe z kostki betonowej wraz z obrzeżami i krawężnikami. Wykonano również kanalizację deszczową. Organ wskazał, że zakres i charakter robót jednoznacznie wskazuje, iż inwestycja zrealizowana na ul. A stanowiła budowę drogi. Wskazał, że zrealizowanie inwestycji spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza wykonany operat szacunkowy z dnia 31 października 2012 r. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości stosując do wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Uwzględnił ponadto cechy wycenianej nieruchomości, między innymi lokalizację, dostęp do infrastruktury technicznej, powierzchnię, kształt działki, walory środowiskowe oraz sposób zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że biegły, na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy został przyjęty, jako dowód w sprawie, ponieważ został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Organ wskazał, że opłata adiacencka została wyliczona z uwzględnieniem wartości rynkowej gruntu po wybudowaniu ul. A (700 m² x 128,74 zł = 90 118 zł), wartości rynkowej przed wybudowaniem tej ulicy (700 m² x 122,66 zł = 85 862 zł). W oparciu o różnicę wspomnianych wartości (90 118 zł - 85 862 zł = 4 256 zł) oraz stawkę procentową (30%) organ wyliczył opłatę adiacencką na kwotę 1 276,80 zł (4 256 zł x 30%).

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i J. Ś. zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Według skarżących stwierdzenie, iż wybudowano drogę jest nieprawdziwe, bo droga istniała wcześniej. Ulica A była jedynie przebudowana, co, zdaniem skarżących, nie rodzi obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich. Nawierzchnia ulicy, przed wykonaniem przebudowy, była wykonana ze szlaki, posiadała oznaczenie pionowe, była remontowana i utrzymywana w okresie zimowym przez Urząd Miasta. Nie nastąpiła nadto zmiana granic pasa drogowego. W ulicy kilka lat wcześniej zostały zlokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej, za które zapłacone zostały opłaty adiacenckie, a odprowadzanie wody deszczowej odbywało się za pomocą usytuowanego w pasie drogowym kanału. Stwierdzili, że ul. A była drogą przed dokonaniem modernizacji i potencjalni nabywcy działek kalkulowali w cenie nabycia lokalizację przy drodze. Dokonując zakupu przedmiotowej działki od Urzędu Miejskiego w przetargu, byli informowani, że działka znajduje się przy ulicy, a nie przy drodze polnej. Za sprzeczne ze stanem faktycznym skarżący uznali zawarte w decyzji stwierdzenie, iż nawierzchnia ciągu jezdno-pieszego została wykonana z kostki betonowej, bowiem jest ona wykonana z betonu asfaltowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się z kolei budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ wskazał, że kwestią sporną jest to, czy gmina P. wybudowała drogę, czy też droga ta istniała wcześniej, a dokonano tylko jej przebudowy, co nie mieści się w pojęciu "budowa drogi", a tym samym nie powstał obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Dodał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje, co należy rozumieć przez budowę drogi. Jednakże zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Powołując art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych wskazał, że "przebudowa drogi" to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem organu dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie do chwili wybudowania drogi (ul. A) właściciele nieruchomości położonych przy tej ulicy poruszali się drogą utwardzoną szlaką, w śladzie zwyczajowo wyjeżdżonym przez pojazdy. Z map obrazujących przebieg drogi przed i po wybudowaniu wynika, że użytkowana wcześniej droga (ul. A) w większej części położona była poza pasem drogowym nowo wybudowanej drogi (przez pas drogowy należy rozumieć - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego związane z zarządzaniem drogą - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), jej przebieg nie pokrywał się ani z położeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, ani z podziału geodezyjnego terenu. Ponadto, w opinii Kolegium, zakres wykonanych prac również wskazuje, iż była to budowa drogi, czyli wykonanie połączenia drogowego w ramach prac budowlanych. Wykonano bowiem: roboty pomiarowe, rozbiórkowe, ziemne, ustawiono krawężniki i obrzeża betonowe, ułożono warstwę konstrukcyjną jezdni (warstwa odsączająca z piasku oraz warstwa podbudowy z kruszywa), położono warstwę bitumiczną, wykonano zjazdy z kostki betonowej, roboty wykończeniowe, oznakowanie poziome i pionowe. Poza tym wykonano kanalizację deszczową z przykanalikami do wpustów i poszczególnych posesji. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu drogi rzeczoznawca wykorzystał po 3 transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tak jak nieruchomość wyceniana) z dostępem do drogi asfaltowej i bez takiego dostępu (z dostępem do dróg gruntowych). Uzyskane w tych transakcjach ceny skorygowała z uwagi na cechy różniące te nieruchomości. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wartość 1 m² przedmiotowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi rzeczoznawca określił na kwotę 122,66 zł. Natomiast wartość 1 m² gruntu po wybudowaniu drogi na kwotę 128,74 zł. Wartość całej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wyniosła 85 862,00 zł, a po wybudowaniu drogi – 90 118,00 zł. Kolegium nie znalazło uchybień w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, z którego wynika, że na skutek wybudowania drogi wzrosła wartość nieruchomości o 4 256,00 zł. W ocenie Kolegium spełnione zostały wszystkie przesłanki dające podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Na zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi nie ma wpływu fakt wybudowania w przeszłości innych urządzeń infrastruktury technicznej i udział właścicieli nieruchomości w kosztach ich budowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i J. Ś. powielili argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dodatkowo zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie zmiany granic pasa drogowego, wykonania oznakowania pionowego i poziomego oraz ustalenia, że na odcinku ciągu pieszo-jezdnego wykonano nawierzchnię z kostki betonowej, a następnie, że ten sam ciąg ma nawierzchnię asfaltową. Zarzucili także niedostateczne uzasadnienie decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa bez rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią pozostaje ustalenie czy doszło do budowy drogi - ul. A, bowiem, zgodnie z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnis 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010r., poz. 651 ze m.), jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej (m.in. drogi i urządzeń wodociągowych kanalizacyjnych) stwarza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący stoją na stanowisku, że w sprawie doszło jedynie do przebudowy drogi, która nie rodzi obowiązku wydania decyzji w oparciu o art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji ustawowej drogi, wobec powyższego przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia niezbędne jest skorzystanie z wykładni systemowej i odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r. poz. 1623 ze zm.), które zawierają regulacje, odnoszące się do dróg i ich budowy.

Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę lub rozbudowę (art. 4 pkt 17).

Zgodnie z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) droga powinna mieć w szczególności jezdnię – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów, pobocza lub chodnik, torowisko tramwajowe – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów szynowych.

W rozpoznawanej sprawie, ulica A w P. o długości 233 km., przebiegająca od ulicy I do jej zakończenia posiada status drogi publicznej o numerze [...] (wykaz i przebieg dróg gminnych w P., stan obowiązujący od dnia 1 stycznia 2009r., zaktualizowany na dzień 28 sierpnia 2013r., dostępny na stronie internetowej [...]). Wedle projektu budowlanego budowy ulic J, G, H, A, L w osiedlu "E" w P., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] na ulicy A, po rozebraniu istniejącej nawierzchni i wymianie gruntu na niewysadzinowy projektowano wykonanie jezdni o przekroju ulicznym o szerokości 6,0 m z jednostronnym chodnikiem szerokości 1,5 m z kostki betonowej szarej, wjazdy bramowe o szerokości dostosowanej do istniejących bram z kostki betonowej kolorowej włączone do jezdni skosami 1:1. Jednakże na odcinku [...] do wykonania przewidziano ciąg pieszo –jezdny szerokości 4,0 m o nawierzchni z kostki betonowej. (str.2 opisu technicznego do projektu zagospodarowania)

Abstrahując już zatem od sposobu realizacji inwestycji (wykonania ciągu pieszo-jezdnego z masy bitumicznej zamiast z kostki betonowej, niewykonania chodników) na odcinku oznaczonym jako [...] wykonany został ciąg pieszo-jezdny o szerokości 4 m, który nie spełnia żadnych parametrów drogi publicznej. Ani przepisy ustawy o drogach publicznych ani też powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pojęciem tym nie operują. Określenie wspomniane znajduje się jedynie w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), precyzując wymagania dotyczące dojść i dojazdów do działek budowlanych (ciąg pieszo - jezdny realizuje wymagania w tym zakresie o ile jego szerokość jest nie mniejsza niż 5 m, umożliwiając ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów). Tym samym, wbrew stanowisku organów, nie sposób przyjąć, że na odcinku [...], przy którym położone są działki skarżących o numerach geodezyjnych 430 i 431, wybudowana została droga w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wybudowano bowiem ciąg pieszo – jezdny, nie stanowiący żadnego z elementów drogi publicznej i nie posiadający wymaganych dlań parametrów. Tym samym nie ma też żadnych podstaw do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi.

Osobną kwestią pozostaje budowa urządzeń kanalizacji deszczowej, której budowa może stanowić podstawę do ustalenia tejże opłaty, jednakże problem ten podnoszony był przez organy jedynie marginalnie. Ustalona opłata adiacencka jako tytuł do jej kalkulacji wskazywała wyłącznie budowę drogi (w tym przedmiocie wszczęte też zostało postępowanie), również sporządzony operat szacunkowy dotyczył jedynie wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi.

W tym kontekście kwestia charakteru inwestycji (budowy czy przebudowy drogi) ma znaczenie drugorzędne. Skoro zrealizowana przez Gminę Miasto P. inwestycja na odcinku [...] obejmowała budowę ciągu pieszo-jednego, nie była to budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Brak było zatem podstaw do określenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w oparciu o treść art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

B.A.