IV SA/Wa 2992/13

Uzasadnienie

J. O. w dniu 12 listopada 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] uznające zażalenie na bezczynność Wójta Gminy R. w sprawie płatności za pobór wody za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 20 lipca 2013 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy R. o wyjaśnienie sprawy płatności za pobór wody, którymi został obciążony przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w R.

W odpowiedzi Wójt wskazał, że zaległości w opłatach za wodę po zmarłej H. S. zostały umorzone zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 6 czerwca 2012 r. W kolejnym piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. skarżący domagał się od Wójta Gminy R. zadośćuczynienia za straty moralne w wysokości 2000 zł. Ta kwestia staje u podstaw rzekomej, jak twierdzi skarżący, bezczynności organu, który uznaje żądania kierowane pod swoim adresem za bezzasadne (pisma z 9.08.2013r).

W wyniku "skargi, odwołania" skarżącego sporna kwestia trafia do SKO w C. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...] organ odwoławczy stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie albowiem przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną lecz podlega przepisom prawa cywilnego. Na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. podanie skarżącego zostało mu zwrócone.

Następnie na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 września 2013 r., po uprzednim sprecyzowaniu żądania skarżącego na skutek pisma SKO w C. z dnia [...] września 2013 r. i określeniu, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy R. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] SKO w C. uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] września 2013 r. i umorzyło postępowanie w sprawie zwrotu podania skarżącemu. Po rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2013 r. w trybie art. 37 § 1 K.p.a. SKO w C. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło o uznaniu zażalenia skarżącego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przesłanki warunkujące rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Podniósł, że zażalenie na bezczynność organu przysługuje wyłącznie stronie toczącego się postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Dalej wskazał, że to organ administracji publicznej dokonuje oceny żądania zainteresowanej strony i wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że skarżący w sprawie dotyczącej płatności za pobór wody nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego albowiem nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej – nie jest sprawą administracyjną.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się skontrolowania postanowienie SKO w C. i rozpatrzenia jego wniosku przez Wójta Gminy R. związanego z umorzeniem płatności za pobór wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sąd administracyjny nie ma kompetencji do jej rozpoznania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w C. uznające za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność Wójta Gminy R. polegającą na braku nadania biegu wnioskowi skarżącego z dnia 26 lipca 2013 r. o załatwienie sprawy dotyczącej płatności za pobór wody. Skarga taka nie mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Podchodząc do sprawy od strony formalnej zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący spełnił ten warunek, składając zażalenie na bezczynność Wójta Gminy R. w dniu 12 września 2013 i jego uzupełnienie z dnia 29 września 2013 r.

Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756).

Na marginesie należy zauważyć, że bez znaczenia dla kwestii dopuszczalności skargi jest także okoliczność, uznania takiego zażalenia na bezczynność za skargę wniesioną w trybie art. 227 i nst. k.p.a. i udzielenie na to pismo odpowiedzi w trybie art. 237 i 238 k.p.a. Gdyby tak zaklasyfikować pisma skarżącego należałoby uznać, że skarżący także wyczerpał środki zaskarżenia, a więc wypełnił warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r. II SAB/Kr 206/12). To czy skarga taka może być rozpoznana przez sąd administracyjny jest kwestia odrębną.

Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. II OSK 1930/12 (niepublikowany), który zapadł na tle podobnego stanu faktycznego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "W dniu wpłynięcia ww. wniosku do organu administracji obowiązywał art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może więc nastąpić z przyczyn podmiotowych, to jest gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, jak i z innych przyczyn, to jest z przyczyn przedmiotowych. Jeśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w piśmie (...) wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, to powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Niewydanie tego rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był w bezczynności".

W realiach niniejszej sprawy Wójt Gminy R. nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku skarżącego i brak właściwości. Wniosek ten został ostatecznie potraktowany jako odwołanie i przesłany do organu wyższego stopnia.

SKO w C. dostrzegło brak swojej właściwości do załatwienia sprawy i najpierw wydało postanowienie o zwrocie pisma, a po ustaleniu intencji skarżącego zajęło stanowisko o uznaniu zażalenia skarżącego za nieuzasadnione.

W istocie podstawą tych obu rozstrzygnięć był brak właściwości organu administracji do załatwienia sprawy o charakterze cywilnym – realizacja umowy o zaopatrzeniu w wodę zawartej pomiędzy skarżącym a Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w R.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jak już wspomniano kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane tam formy aktów, czynności i bezczynności organów administracji. Należy zauważyć ,że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zostało wydane w trybie art. 37 k.p.a. Przepis ten zaś ma na celu likwidację stanu bezczynności w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. I OSK 74/13).

Zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego. Tym samym kontroli Sądu nie podlega skarga na postanowienie, które nie mieści się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do argumentów organu odwoławczego co do cywilnego charakteru sprawy leżącej u podstaw wniosku skarżącego skierowanego do organu I instancji, należy przytoczyć art. 6 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2006 r., Nr 123, poz. 858, ze zm.) w myśl, którego dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Wynikające z takiej umowy zobowiązania stron podlegają ocenie sądu powszechnego a nie sądów administracyjnych. Te ostatnie mogą jedynie skontrolować procedurę uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 cyt. ustawy Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący aktem prawa miejscowego, który powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Samo podłączenie do wodociągu nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej (wyrok. NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 917/05, Lex nr 275427). Wobec powyższego argument, że niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną należy uznać za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.