II SA/Bd 1447/13

Uzasadnienie

Po przeprowadzeniu kontroli w Spółce A w T., w dniach [...] i [...] lipca 2013 r. oraz [...] i [...] sierpnia 2013 r., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. w dniu [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 404), art. 94 pkt 5, art. 85 §1 i 86 §1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) wydał decyzję nr [...], w której w pkt 4 nakazał ww. Spółce wypłacić byłej pracownicy M. K. wynagrodzenie za grudzień 2012 r. w kwocie netto do wypłaty [...] zł., wskazując jednocześnie, że nakaz podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W odwołaniu Spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji względem byłego pracownika – M. K. podczas gdy przepis ten umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłączenie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi,

- art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącej spółki związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 tej ustawy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania,

- art. 159 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu odwoławczego określone w decyzji organu pierwszej instancji zaległe wynagrodzenie jest bezsporne, a co za tym idzie - należne, bowiem strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, również w odwołaniu nie kwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracownika. Zdaniem organu fakt rozwiązania umowy o pracę z M. K. nie ma wpływu na byt prawny tego zobowiązania, gdyż użyte w ustawie wyrażenie "świadczenie należne pracownikom" znaczy tyle samo, co "świadczenie wynikające ze stosunku pracy". W opinii organu odwoławczego żadne racje nie przemawiają za objęciem byłych pracowników mniejsza ochroną prawną, niż ta z której mogli korzystać w okresie zatrudnienia. Natomiast trudności ekonomiczne nie maja wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom. W stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i przerzucanie go na pracownika jest niedopuszczalne. Umowa o pracę należy do tzw. umów starannego działania, nie zaś umów rezultatu, co oznacza, że pracownik odpowiada wyłącznie za sumienność i staranność przy wykonywaniu pracy, nie zaś za ekonomiczne jej efekty. Wg organu odwoławczego wysokie zadłużenie Spółki wobec kontrahentów, nie usprawiedliwia zaciągania kolejnych zobowiązań wobec własnych pracowników. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy na rzecz pracodawcy, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Wykonanie pracy przez pracownika rodzi po stronie pracodawcy obowiązek wypłaty wynagrodzenia. Zaznaczył, że wbrew twierdzeniom strony decyzja nie jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem przywołane przez Spółkę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń nie mają obiektywnego charakteru, lecz spowodowane są problemami finansowymi Spółki. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 159 K.p.a., bowiem nie prowadził on postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji zarzucając im naruszenie:

- art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji względem byłego pracownika, podczas gdy art. 11 pkt 7 umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłączenie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi,

- art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 ww. ustawy, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącej Spółki związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 tej ustawy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania,

- art. 159 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do przepisów art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ww. zakresie, Sąd stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404) zwanej dalej jako "ustawa o PIP".

W związku z powyższym wypada przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP).

W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione, a jednocześnie i zobowiązane do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP).

Przewidziany tą ustawą nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy, celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 ustawy - Kodeks pracy. W świetle tego przepisu pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję) o którym mowa w art. 11 pkt 7 tej ustawy.

Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia jego ustawowego obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika; w tym zakresie bowiem właściwy jest sąd powszechny. Istota takiego nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (vide m.in. wyrok NSA 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Iex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości. W sytuacji więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, skoro - o czym już wspomniano powyżej, ale co należy jeszcze raz podkreślić - inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika.

Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Przepis ten jednoznacznie przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ww. ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania.

Tak więc w ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty, skoro z akt sprawy wynika, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionego w nakazie pracownika w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconego mu wynagrodzenia. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. - Oddział w T. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, skoro skarżąca Spółka nie wywiązała się z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzenia. Tym samym skarżąca Spółka uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 ustawy -Kodeks pracy.

Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła tym samym dyspozycję art. 11 pkt 7 ww. ustawy o PIP. To zaś uprawniało i wręcz zobowiązało organ, stosownie do wskazanego przepisu, do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Weryfikacja natomiast przez organ odwoławczy wydanego w sprawie nakazu wynikała jedynie ze zmiany stanu faktycznego jaki zaistniał po zakończeniu kontroli przez inspektora pracy i sprowadzała się wyłącznie do jego odpowiedniego skorygowania.

Należy więc stwierdzić, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnego pracownikowi wynagrodzenia, które miało charakter wymagalny i którego wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 przywołanej ustawy o PIP.

Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ww. ustawy. Podkreślić również należy, że powody problemów finansowych skarżącej Spółki, w żadnym przypadku nie powstały z winy pracowników. To zarząd skarżącej Spółki oceniał czy finanse Spółki pozwalają na dalsze prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach lub czy należy podjąć określone kroki w celu restrukturyzacji zobowiązań w ramach właściwego postępowania przewidzianego przepisami obowiązującego prawa.

Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy przywoływanej ustawy o PIP nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy na zasadzie winy; zatem powoływanie się na okoliczności ekskulpujące nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. Wypada jeszcze jednak zauważyć, że w świetle przywoływanych przepisów pracownik, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tą szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ww. ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą Spółkę rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu.

Należy także wziąć pod uwagę okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy K.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana właśnie w tym przepisie, poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w niniejszej sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego pracownika. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej należy podkreślić, że zakwestionowany nakaz wypłaty dotyczył pracownika, któremu Spółka nie wypłaciła należnego wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2012 r. W grudniu 2012 r. M. K. była zaś pracownikiem Spółki. Pracodawca miał więc wynikający z zawartej z tym pracownikiem umowy o pracę obowiązek terminowej wypłaty wynagrodzenia należnego temu pracownikowi za ten miesiąc. Skoro więc tego nie uczynił, czym naruszył przepisy prawa pracy dotyczące wypłaty wynagrodzenia za pracę, to tym samym zaktualizowały się przesłanki zastosowania dyspozycji art. 11 pkt 7 ustaw o PIP.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia art. 159 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. będącej efektem finansowych trudności Spółki. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z treścią przepisu art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały.

W ocenie Sądu względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - co wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Organy odwoławczy prawidłowo zatem ocenił, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonanie decyzji w oparciu o art. 159 K.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi Sąd do wniosku, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższych ustaleń i ocen Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.