II SA/Łd 1247/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w sprawie przyznania J. K specjalnego zasiłku celowego.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2013 r. J. K. zwrócił się do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków higienicznych w związku z opieką nad chorą, niepełnosprawną żoną, nadmieniając, że do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne, które "z mocy ustawy straciło moc".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., w oparciu o art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 8, 36 pkt 1 lit. c, 41 pkt 1, 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 3, 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał J. K. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu artykułów higieny w miesiącu sierpniu 2013 r. w kwocie 150 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił dochód rodziny na kwotę 1122,05 zł, dochód na osobę w rodzinie dwuosobowej na kwotę 561,03, przy czym wskazał, że kryterium dochodowe rodziny dwuosobowej wynosi 912,00 zł. Wskazał, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach, przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ podniósł, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż dochód rodziny o 210,05 zł przekracza kryterium dochodowe rodziny, określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Mając na uwadze trudną sytuację materialną rodziny, mimo przekroczenia kryterium dochodowego rodziny, organ uznał w oparciu o zasady współżycia społecznego i troskę o byt rodziny, że zasadnym będzie przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na słuszny interes strony decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o ponowne przeliczenie dochodu, bowiem, jego zdaniem, organ w sposób nieprawidłowy uwzględnił w dochodzie dodatek pielęgnacyjny. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 8/09), wedle której dodatku pielęgnacyjnego, nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.).

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że J. K. prowadzi gospodarstwo domowe razem z żoną. Na dochód rodziny składa się renta inwalidzka B. K.. Łącznie dochód w rodzinie wynosi 1122,05 zł, na osobę przypada kwota 561 zł i przekracza kryterium ustawowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 912 zł, tj. 456 zł na osobę. Organ wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w swym art. 41 ust. 1 przewiduje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Przepis ten nie uzależnia więc prawa do tej formy świadczenia od uzyskiwanego dochodu lecz od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o pomoc, określając ją "jako szczególnie uzasadniony przypadek". Wyjaśnił, że uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej w tym również zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Nadto osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium. Dodał, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna przeznaczona na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Wyjaśnił też, że organ rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia musi dokonywać wyboru i przyznać pomoc na zaspokojenie potrzeb najbardziej niezbędnych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej "do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Tym samym, wszelkie pozostałe przychody, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Organ stwierdził, że nie jest wykluczone, że zgodnie z treścią tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 8/09 dodatek pielęgnacyjny nie jest dochodem w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest jednak przysporzeniem finansowym rzutującym na sytuację materialną świadczeniobiorcy, zatem na gruncie ustawy o pomocy społecznej powinien być traktowany jako dochód. Takie podejście jest, zdaniem Kolegium, uzasadnione ideami i zasadami udzielania świadczeń z pomocy społecznej, oceną posiadania zasobów, które umożliwią samodzielne pokonanie trudnych sytuacji oraz dostosowaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponadto zauważył, że to organ pomocy społecznej pochylając się nad trudną sytuacją rodzinną, zdrowotną i finansową J. K. z własnej woli prowadził postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego na miarę posiadanych środków i tę pomoc przyznał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podtrzymał swoje argumenty zawarte w odwołaniu. Zarzucił nadto, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa nie pod względem sumy przyznanych środków, lecz merytorycznym, bowiem organ nie uzasadnił dlaczego przyznał świadczenie w tej a nie innej wysokości. Podniósł, że organ winien wyjaśnić jaką kwotą dysponuje oraz jakie są zasady udzielania świadczeń i rozdziału tych środków, aby nie zarzucić dowolności w orzekaniu i przekraczania granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że wbrew zarzutom skargi zarówno sytuacja dochodowa, jak i środki posiadane przez organ I instancji (znane z urzędu) zostały uwzględnione przy zastosowanym uznaniu administracyjnym, poza tym ze skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje wysokości przyznanego świadczenia.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2014r. skarżący podniósł, iż nie wie dlaczego do sądu przekazano jego późniejszą skargę, podczas gdy wcześniejszą wniósł 7 listopada 2013r. Wskazał nadto, że z dniem 1 lipca 2013r. wygasło jego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, otrzymywanego w związku z rezygnacją z zatrudnienia spowodowaną koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Utrata tych środków stanowi dlań duży problem, ponieważ coraz droższe są leki, pampersy, środki higieny i opłaty. Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, iż organ nie przedstawił prawidłowego wyliczenia kwot którymi dysponował, sposobu i zasad ich rozdysponowania, co czy decyzję wadliwą. Podniósł, iż bez wyroku sądu organy będą działać na zasadzie "dostałeś to się ciesz". Ludzie, zwłaszcza w podeszłym wieku, nie będą się natomiast zainteresowani pisaniem skarg czy "chodzeniem po sądach".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadzał się w pierwszej kolejności do oceny prawidłowości wyliczenia dochody rodziny skarżącego a w konsekwencji konstatacji o przekroczeniu kryterium dochodowego, następnie zaś związanego z tym procedowania w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie zatem z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne (...) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Art. 8 ust. 4 określa zaś, jakie przychody nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Wśród wspomnianego wyliczenia brak jest dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1989r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz.U. nr 39 z 2004r., poz. 353 ze zm.). Konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala natomiast na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4, bowiem enumerację negatywną w nim określoną, uznać należy za zamkniętą. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013r., sygn.akt II SA/Bd 898/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana przez skarżącego (Sygn. akt I OPS 8/09 z dnia 10 grudnia 2009r.) dotyczyła zaś dodatku pielęgnacyjnego, który nie podlegał wliczeniu do dochodu, ale w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wspomniana ustawa zawiera własną, odmienną definicję dochodu, przeto nie można uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009r. zastosować do wykładni dochodu na potrzeby zasiłku celowego.

Tym samym też wyliczenie dochodu rodziny skarżącego, dokonane przez organy obu instancji i związaną z tym konkluzję o przekroczeniu kryterium, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uznać należy za prawidłowe.

Prawidłowo zatem potraktowano wniosek skarżącego, rozpatrując go jako żądanie przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Cytowany przepis określa bowiem, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty lub wydatków na pomoc rzeczową.

Utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skutkująca zmianą sytuacji materialnej rodziny skarżącego, może stanowić szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wskazanym przepisie, choć taka przyczyna przyznania świadczenia nie wynika expressis verbis z wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Biorąc wszakże pod uwagę tę okoliczność oraz fakt długotrwałej choroby żony skarżącego, organy zasadnie uznały, iż sytuacja życiowa rodziny legitymuje do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu o konieczności wykazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika wprost z norm art. 3 ust. 4, art. 41 ustawy o pomocy społecznej czy też art. 107 § 3 k.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.). To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. (podobnie por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010r., sygn.akt I OSK 13533/09, z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn.akt I OSK 116/10, z dnia 24 stycznia 2012r., sygn.akt I OSK 1742/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

W rozpoznawanej sprawie organ powołał się na znaną z urzędu trudną sytuację organów przyznających świadczenia z pomocy społecznej, wyjaśniając, że rozdysponowując środki na świadczenia z pomocy społecznej winien w pierwszej kolejności uwzględniać potrzeby osób, które spełniają kryterium dochodowe. Przyznając świadczenie rozważono natomiast trudną sytuację życiową rodziny skarżącego, określając wysokość przyznanego świadczenia z uwzględnieniem potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu pomocowego. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący objęty jest stałą pomocą ze strony organów pomocowych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, zawartych w skardze oraz piśmie z dnia 9 stycznia 2014r. wskazać należy, iż skarżący myli przyznane mu świadczenia. Skarga, na którą się powołuje – wysłana 7 listopada 2013 r. dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] przyznającej specjalny zasiłek celowy na zakup żywności w lipcu 2013 r. w kwocie 150 zł. Poprzednio rozpoznawana przez tutejszy Sąd sprawa dotyczyła z kolei specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1456). Tocząca się zaś debata polityczna na temat sytuacji osób, którym wygaszono ex lege decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne i składane w jej toku obietnice pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, nie znajdując odstaw do jej uwzględnienia.

a.tp.