I OSK 2513/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. (Nr [...]) w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe J. P. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania J. P. uchylił decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przeniesienia J. P. do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym w zakresie daty przeniesienia i ustalił tę datę na dzień 1 lutego 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny PSP wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP przeniósł z dniem 1 stycznia 2012 r. J. P. z Komendy Powiatowej PSP w S. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w R. Przeniesienie nastąpiło na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) [dalej: ustawa o PSP], który stanowi, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w razie pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał, że J. P. jest bratem D. P., który pełni służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w S., będąc jednocześnie przełożonym odwołującego się. Ponadto w decyzji wskazano na przesłankę dobra służby jako przyczynę przeniesienia służbowego.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik J. P. podniósł, że pomiędzy odwołującym się a Komendantem Powiatowym PSP w S. D. P. będącym jego bratem nie zachodzi bezpośrednia podległość służbowa, co powoduje, że sytuacja służbowa odwołującego się nie spełnia wymogów określonych w art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP i nie narusza interesu służbowego. Ponadto wskazał, że postępowanie administracyjne nie wykazało przyczyn, dla których przeniesienie jest konieczne i zasadne, a sam fakt pokrewieństwa pomiędzy strażakiem i Komendantem Powiatowym PSP nie stanowi wystarczającego uzasadnienia decyzji o przeniesieniu. Zarzucił także naruszenie art. 10 i art. 11 k.p.a.

Komendant Główny PSP, odnosząc się do powyższych zarzutów, nie zgodził się z twierdzeniem, że w sprawie nie zachodzą warunki określone w art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Zaprezentował stanowisko, że podległość służbowa nie musi być podległością bezpośrednią, ale może być również podległością pośrednią. Racjonalny ustawodawca, w ocenie Komendanta Głównego PSP, wyraźnie użył w przepisie sformułowania "podległość służbowa" nie używając wyrażenia "bezpośrednia", a więc analiza językowa jest jednoznaczna i oznacza każdą podległość służbową.

Komendant Główny PSP wskazał, że zasadnie powołano się ponadto na przesłankę dobra służby. Przywołał wystąpienie pokontrolne z 25 listopada 2011 r., w którym Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP oceniał działalność Komendy Powiatowej PSP w S.. Negatywnie oceniono w nim fakt, że Komendant Powiatowy PSP w S. awansował skarżącego na wyższe stanowisko kadrowe, nie stosując się do przepisów art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., który określa wymóg wyłączenia się organu administracji od udziału w sprawach dotyczących osób spokrewnionych oraz fakt przyznania wyższego dodatku służbowego skarżącemu niż posiadanego przez jego bezpośredniego przełożonego. Takie działania Komendanta Powiatowego PSP mogą wskazywać na faworyzowanie członka swojej rodziny. W związku z powyższym uznał, iż pozostawanie braci w stosunku podległości służbowej jest niekorzystne z punktu widzenia dobra służby, zarówno w związku z kwestią wyłączenia pracownika i organu, jak i wątpliwości co do stronniczości w podejmowanych decyzjach. Komendant Główny PSP powołał w tym kontekście artykuł "Komendant straży zatrudnił brata, szwagra i kuzyna" w internetowym wydaniu telewizji TVN 24 z [...] listopada 2011 r.

Negując zarzuty odwołania w postaci braku udziału strony w postępowaniu, Komendant Główny PSP podniósł, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP odbył w dniu 16 listopada 2011 r. - przed wydaniem decyzji - rozmowę kadrową ze skarżącym, podczas której zaproponował mu przeniesienie do jednostki w R., wyjaśnił motywy tego posunięcia i dał skarżącemu czas do namysłu nad propozycją.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP; naruszenie zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowych; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi autor wskazał na błędną – w jego ocenie - wykładnię pojęcia "podległości służbowej" zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach, gdzie – jak stwierdził - przyjęcie niedopuszczalności istnienia podległości pośredniej prowadziłoby do absurdu niemożności pełnienia służby krewnych Komendanta Głównego i Komendanta Wojewódzkiego w żadnej jednostce PSP na terenie kraju, czy województwa. Podobnie jako niezrozumiałe uznał wywody decyzji odnoszące się do negatywnych ocen postępowania Komendanta Powiatowego PSP mające stanowić uzasadnienie przeniesienia służbowego skarżącego.

Reasumując podnosił, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnych realnych przesłanek przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w R., tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W ocenie Sądu i instancji doszło w sprawie do naruszenia przez organy służbowe Straży Pożarnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, ale w sposób inny niż podniesiony w skardze.

Zdaniem Sądu meriti, zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia miała interpretacja ust. 1 art. 37c ustawy o PSP, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak skonstatował WSA w Warszawie, przepis ten stanowi generalną regułę, zgodnie z którą przeniesienia dokonuje się albo na wniosek strażaka, albo za jego zgodą. Przy czym, w ocenie Sądu I instancji, zgoda wyrażona przez strażaka musi dotyczyć wcześniejszej propozycji przeniesienia przedstawionej przez organ, także w sytuacji przewidzianej w normie art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (ust. 3) poza istnieniem uzasadnionej potrzeby służby, wymaga także zgody tego strażaka. Inna interpretacja art. 37c, pomijająca obowiązek uzyskania zgody strażaka jest błędna, albowiem czyniłaby zapis ust. 1, w części dotyczący jego zgody, przepisem martwym. Sąd meriti odwołał się przy tym od orzeczenia NSA z 21.05.2009 r., sygn. akt I OSK 917/08.

Zdaniem WSA w Warszawie, przedstawiona interpretacja normy art. 37c ustawy o PSP w niczym nie umniejsza znaczeniu pojęcia "dobro służby". W każdym przypadku przesłanka ta powinna być przez organ wnikliwie uzasadniona i rozważona. Jednakże – jak zaznaczył Sąd meriti - nie tylko samo wykazanie, że przeniesienie funkcjonariusza podyktowane jest dobrem służby wystarczy dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu. Jest tu jeszcze niezbędne zaistnienie drugiej przesłanki (specyficznej dla art. 37c) – zgody funkcjonariusza na przeniesienie.

Jak w związku z tym skonstatował Sąd I instancji, skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie do Komendy Miejskiej PSP w R., to organ nie mógł w sposób prawnie dopuszczalny zastosować wskazanego trybu do przeniesienia skarżącego do tej jednostki. Z powyższych powodów twierdzenie organu, iż z mocy art. 37c ustawy o PSP posiadał prawo przenieść strażaka bez jego zgody, naruszało prawo.

Sąd meriti nie dostrzegł natomiast zarzuconych naruszeń zasad decyzji uznaniowych, czy też naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ uzasadnił przesłanki rozstrzygnięcia dobrem służby i wskazał na okoliczności, w czym to dobro w tej sprawie się przejawia (tj. dbałość o wizerunek publiczny PSP jako państwowej formacji mundurowej, negatywne zjawiska dotyczące działalności KPSP w S. związane z osobą skarżącego, jak awansowanie go przez brata na wyższe stanowisko służbowe z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznanie skarżącemu przez brata wyższego dodatku służbowego niż bezpośredniemu przełożonemu).

To, zdaniem Sądu meriti, było wystarczającym do uzasadnienia oceny, że podjęta decyzja zapadła w granicach uznania administracyjnego, ale nie jest dowolna i spełnia pod tym względem wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37c ustawy o PSP, polegającą na mylnym przyjęciu, że przeniesienie służbowe strażaka w oparciu o ten przepis może odbyć się wyłączenie w oparciu o wniosek strażaka lub za jego zgodą, a nie z urzędu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzje organów Państwowej Straży Pożarnej oparte były na prawidłowej podstawie prawnej i zgodne z treścią art. 37c ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustawa nie określa w analizowanym przypadku warunku uzyskania zgody strażaka na przeniesienie. Za nieprawidłową zatem należy uznać interpretację tego przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego J. P. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa P.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) [dalej: ustawa o PSP] poprzez błędną jego wykładnię. Przepis ten stanowi, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w razie pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że dla przeniesienia strażaka z urzędu do innej jednostki organizacyjnej w innej miejscowości – na podstawie wskazanego art. 37c ust. 3 pkt 3 wymagana jest zgoda samego zainteresowanego lub może się to odbyć na podstawie jego wniosku, a nie jest to możliwe z urzędu bez takowej zgody strażaka.

Tak sformułowany zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za trafny.

Zgodzić należy się z Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 37c ustawy o PSP jest całkowicie błędna. Jakkolwiek – z czym można się częściowo zgodzić - redakcja art. 37c może budzić pewne wątpliwości co do przejrzystości zawartej tam regulacji, to niewątpliwie przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że artykuł ten przewiduje w kolejnych ustępach trzy niezależne możliwości przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej (w tej samej lub w innej miejscowości). Słusznie też stwierdzono, że ze względu na stosunek strażaka do przeniesienia może ono odbyć się na jego wniosek lub za jego zgodą (art. 37c ust. 1) bądź z urzędu (art. 37c ust. 2 i ust. 3). Za nieuprawniony należy uznać wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z uwagi na systematykę ustawową i umiejscowienie normy zawartej w art. 37c ust. 1 ma ona charakter generalnej zasady, którą należy stosować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia strażaka do innej miejscowości nie tylko w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, ale również w razie przeniesienia z urzędu w sytuacjach wskazanych w art. 37c ust. 3 ustawy. Taka wykładnia, stanowiąca swoistą nadinterpretację, nie może być w żadnym razie zaakceptowana. Założenie, że w każdym przypadku przeniesienia strażaka do innej miejscowości, również w sytuacjach przeniesienia z urzędu, o których mowa w art. 37c ust. 3, konieczna jest zgoda strażaka na przeniesienie przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Zastępowanie zamieszczonej w tym ustępie szczególnej regulacji, wskazującej precyzyjnie przypadki, w jakich strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, gdyby miało być uzależnione od zgody strażaka, sprowadzałoby się w istocie do przeniesienia, o którym mowa w art. 37c ust. 1 i wskazywałoby na zbędność analizowanego przepisu, który ma niewątpliwie charakter wyjątkowy, a przeniesienia, o których tam mowa podyktowane są potrzebami (pkt 1 i pkt 2) lub dobrem służby (pkt 3).

Odnosząc się dalej do argumentacji WSA w Warszawie odwołującej się do orzeczenia NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 917/8 stwierdzić należy, iż co prawda trafnie Sąd I instancji cytuje fragmenty tego uzasadnienia, ale zdaje się nie dostrzegać, iż konkluzja wywodu NSA w uzasadnieniu tego wyroku zmierza w dokładnie odwrotnym od przyjętego przez Sąd meriti rozumowania. Sąd I instancji nie zacytował bowiem dalszych fragmentów wskazywanego uzasadniania wyroku NSA. Tam natomiast NSA stwierdził: "Oczywistość ta wynika jednak przede wszystkim z wykładni językowej art. 37c ust. 1-3 wręcz wprost z treści przepisów ust. 2 i 3, w których mowa jest o przeniesieniu "z urzędu", właśnie w przeciwieństwie do ust. 1, w którym chodzi o przeniesienie strażaka "nie z urzędu" lecz wyłącznie "na własny wniosek lub za jego zgodą". Wniosek strażaka lub jego zgoda na przeniesienie na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy pragmatycznej nie jest więc wymagana". Z konkluzji tego wyroku wynika zatem, że nie jest wymagana zgoda strażaka na przeniesienie go "z urzędu" w sytuacjach określonych w normach określonych w ust. 2 i ust. 3 art. 37c. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby w praktyce do niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wykładni gramatycznej, systemowej i logicznej wniosków.

Tak więc, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, przeniesienie strażaka – w przypadkach określonych w art. 37c ust. 2 i ust. 3 ustawy o PSP jest możliwe i dopuszczalne bez jego zgody, czy też bez wniosku samego zainteresowanego, właśnie na zasadzie przeniesienia "z urzędu".

Zgodzić się natomiast należy w całości z argumentacją WSA w Warszawie, że zarzuty skargi kierowanej do Sądu I instancji, a dotyczące naruszenia – jak to ujął skarżący – zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowych i naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. są całkowicie bezzasadne.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przyjmuje uzasadnienie zaprezentowane w tej mierze przez Sąd I instancji. Prawidłowo bowiem Sąd ten zauważył, iż organy PSP trafnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia przesłankami dobra służby i wskazały bezpośrednio na okoliczności, w czym to dobro w sprawie się przejawiało (tj. dbałość o wizerunek publiczny PSP jako państwowej formacji mundurowej, negatywne zjawiska dotyczące działalności KPSP w S. związane z osobą skarżącego, jak awansowanie go przez brata na wyższe stanowisko służbowe z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznanie skarżącemu przez brata wyższego dodatku służbowego niż bezpośredniemu przełożonemu).

Niewątpliwie wskazanie na te okoliczności było wystarczającym do uzasadnienia oceny, że podjęta decyzja zapadła w granicach uznania administracyjnego, ale nie ma charakteru dowolnego i spełnia pod tym względem wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, uznając trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając zaś naruszenie przez Sąd I instancji art. 37c ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).

Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 powoływanej ustawy P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).