III SA/Łd 1126/13

Uzasadnienie

W dniu 6 września 2013r. T.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, po uprzednim wezwaniu Starosty P. do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 8 lipca 2013r.) - skargę na czynności postępowania konkursowego w przedmiocie wyboru na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg w Starostwie Powiatowym w P. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności, powołując się na art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 6 maja 2013 r. Starosta P. ogłosił nabór na wolne stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg. Ogłoszenie o naborze zawierało informację, że wymagane dokumenty aplikacyjne/ oferty między innymi należy składać osobiście (w zamkniętych kopertach). Skarżąca podniosła, że składając swoją ofertę zapytała osobę prowadzącą sprawy kadrowe o ilość złożonych ofert. Uzyskała odpowiedź, że wpłynęła jedna oferta, którą złożył młody mężczyzna. Natomiast na konkurs wpłynęły dwie oferty złożone przez kobiety. W ocenie skarżącej kandydatka D.G. nie dostarczyła oferty osobiście, a nabór na wolne stanowisko był "ustawiony". Powyższe dodatkowo potwierdzają wymagania stawiane kandydatowi, które zawarte zostały w "Ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg". Zestaw pytań zawierał pytania z zakresu finansów publicznych, a znajomości tej tematyki nie wymagano (pkt 2 ppkt 3 ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg z dnia 6 maja 2013 r). Ponadto skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu "Informacji o wynikach naboru" na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg zawarto stwierdzenie, że D.G. "podczas rozmowy kwalifikacyjnej wykazała się bardzo dobrą znajomością przepisów prawa, a przede wszystkim ustaw z zakresu administracji samorządowej, postępowania administracyjnego, dróg publicznych, utrzymania dróg, zamówień publicznych i aktów wykonawczych do tych ustaw". Przedstawione stwierdzenie nie pozostaje w spójności z zakresem wiedzy objętej zestawem pytań, albowiem zakres pytań nie obejmował w ogóle tematyki dotyczącej utrzymania dróg. Całkowicie pominięto również sprawdzenie znajomości uregulowań zawartych w aktach wykonawczych do ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 260), podczas gdy regulacje prawne w nich zawarte wraz z ustawą o drogach publicznych stanowią podstawę realizacji zadań zarządcy drogi. Jednocześnie skarżąca podała, że w dalszej części uzasadnienia "Informacji o wynikach naboru" stwierdzono, że D.G. posiada również wykształcenie, doświadczenie [....] wymagane na ww. stanowisku pracy, co rodzi wątpliwości, gdyż doświadczenie w drogownictwie wybranej kandydatki, to zaledwie okres od lutego 2012r. Wówczas D.G. awansowała na stanowisko "Kierownika Referatu ds. utrzymania i remontów dróg" ze stanowiska "Inspektora w Wydziale Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska" (praca od 7 lutego 2011r. w wyniku naboru). Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności potwierdzają, że przyjęte kryteria dalece odbiegają od kryteriów merytorycznych, są kryteriami politycznymi i towarzyskimi. Nie można również z całą pewnością wykluczyć, że kontrkandydatka miała możliwość wcześniejszego zapoznania się z treścią pytań, a posiadanie takiej wiedzy stawiało ją w korzystniejszej sytuacji. Skarżąca podniosła także, że nabór na wolne stanowisko charakteryzował się niczym nie umotywowaną przewlekłością. Termin składania aplikacji upływał w dniu 17 maja 2013r., rozmowa kwalifikacyjna odbyła się w dniu 27 maja 2013r., natomiast protokół z przeprowadzonego naboru sporządzono 12 czerwca 2013r., a ogłoszenie wyniku naboru nastąpiło 25 czerwca 2013 r. Takie działanie trudno zdaniem skarżącej nazwać niezwłocznym. Protokół sporządzono po 16 dniach od rozmowy, a nie bezpośrednio po niej. Doszło zatem, w ocenie skarżącej do naruszenia art. 14 i 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę z dnia 3 października 2013r. Starosta P. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżąca nie wskazała, jakie konkretnie czynności w jej ocenie naruszają przepisy prawa. Zarzuty względem organu zostały sprecyzowane dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Starosta P. wskazał, że zgodnie z ogłoszeniem o naborze na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg wymagane dokumenty aplikacyjne/oferty należało składać osobiście (w zamkniętych kopertach) w siedzibie starostwa, przesłać na adres starostwa lub przesłać pocztą elektroniczną. Ofertę D.G. złożył w wymaganym terminie w siedzibie starostwa jej syn. W ocenie organu taka forma dostarczenia aplikacji na wolne stanowisko urzędnicze nie narusza w żaden sposób przepisów prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy dopuszczalne było "przesłanie" wymaganych dokumentów na adres Starostwa Powiatowego w P. Ogłoszenie o naborze nie zawierało zastrzeżenia, że dokumenty mają być przesłane przez operatora pocztowego, a zatem mogły być wysłane i doręczone za pośrednictwem innej osoby, w tym przypadku syna D.G. Organ podkreślił, że trudno odnosić się do absurdalnego zarzutu, że nabór był "ustawiony". Wskazał, że stosownie do treści art. 20 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych pracodawca miał możliwość, bez stosowania procedury naboru, powierzyć D.G. stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg w drodze awansu wewnętrznego, decydując się jednak na ogłoszenie konkursu umożliwił wzięcie udziału wszystkim zainteresowanym, spełniającym wymogi określane prawem.

Odnosząc się do Regulaminu naboru pracowników na wolne stanowiska urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym w P. wprowadzonego zarządzeniem Starosty nr 3/2012 z dnia 4 stycznia 2012 r. organ wskazał, że przy naborze na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg, do zadań Komisji Rekrutacyjnej należało przygotowanie zestawu pytań umożliwiających dokonanie wyboru kandydata. Zgodnie z § 11 Regulaminu: a) pytania dotyczące przygotowania zawodowego opracowuje Naczelnik Wydziału wnioskujący o zatrudnienie pracownika (w przypadku gdy naborem objęte jest stanowisko Naczelnika Wydziału czynności te wykonuje Starosta lub Wicestarosta), b) pytanie ogólne - pozostali członkowie. W związku z powyższym każdy z członków Komisji mógł zadawać pytania ogólne, w tym pytania ze swojej dziedziny. Z tych względów dopuszczalne były także pytania z zakresu finansów publicznych, przy czym były to pytania dotyczące działania Wydziału Dróg.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego treści uzasadnienia informacji o wynikach naboru, z którego wynika, że D.G. wykazała się podczas rozmowy kwalifikacyjnej między innymi znajomością przepisów z zakresu utrzymania dróg, organ stwierdził, że pytania dotyczyły ogólnej tematyki dotyczącej dróg, co pozwalało kandydatowi odwoływać się do swojej dotychczasowej wiedzy i praktyki. Ponadto w ogłoszeniu o naborze w wymaganiach dodatkowych na stanowisko Naczelnika wskazano w pkt 3 znajomość regulacji prawnych z zakresu utrzymania dróg. Z dokumentacji złożonej do postępowania konkursowego wynika, że D.G. od lutego 2012 r. zajmowała stanowisko Kierownika Referatu ds. utrzymania i remontów dróg. Kandydatka zamieściła w ofercie konkursowej jedynie ostatnią umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony celem udokumentowania wskazanego w ogłoszeniu o naborze w wymaganiach dodatkowych "co najmniej rocznego sprawowania funkcji kierowniczej". Natomiast z dokumentów zawartych w aktach osobowych D.G. wynika, że stanowisko Kierownika Referatu ds. utrzymania i remontów dróg zajmuje już od 4 lipca 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu opieszałości w zakresie przeprowadzenia i rozstrzygnięcia konkursu organ wskazał, że zarzut ten nie ma umocowania w przepisach prawa. Ustawa o pracownikach samorządowych nie precyzuje daty sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru. Art. 14 ustawy stanowi jedynie o obowiązku sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru oraz jakie elementy protokół powinien zawierać. Zgodnie zaś z regulaminem naboru informację o wynikach upowszechnia się w terminie 14 dni od dnia zatrudnienia wybranego kandydata. Z dniem 25 czerwca 2013 r. D.G. podjęła zatrudnienie na stanowisku Naczelnika Wydziału Dróg i z tą datą zamieszczone zostały informacje o wynikach naboru na stronie BIP Starostwa Powiatowego w P. oraz na tablicy ogłoszeń. Zdaniem organu stwierdzenie skarżącej dotyczące możliwości zapoznania się z pytaniami konkursowymi jest w ocenie organu niedorzeczne i niczym niepotwierdzone. W dniu 19 lipca 2013r. na wniosek T.D. udostępniono jej do wglądu dokumentację konkursową.

Organ stwierdził, że zarzuty przedstawione przez skarżącą nie są zasadne. Nabór został przeprowadzony zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych oraz Regulaminem naboru pracowników na wolne stanowisko urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym w P. Akceptacja projektu opisu stanowiska pracy i zakresu czynności oraz zgoda starosty powoduje rozpoczęcie procedury naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze. Następnie zarządzeniem starosty została powołana Komisja Rekrutacyjna do przygotowania i przeprowadzenia naboru. W dniu 6 maja 2013r. został ogłoszony nabór na przedmiotowe stanowisko, który zgodnie z przepisami został zamieszczony na stronie BIP starostwa oraz na tablicy ogłoszeń urzędu. Ogłoszenie zawierało wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa o pracownikach samorządowych. Termin składania ofert (tj. od dnia 6 maja 2013 do 17 maja 2013) został zachowany zgodnie z przepisami, które stanowią, że nie może być on krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania głoszenia w Biuletynie. W dniu 17 maja 2013r. zostały złożone dwie oferty, tj. T.D. i D.G. Po sprawdzeniu ofert aplikacyjnych zgodnie z regulaminem naboru w dniu 20 maja 2013r. ogłoszono, że do następnego etapu rekrutacji zakwalifikowało się dwóch ww. kandydatów spełniających wymagania formalne na stanowisku Naczelnika Wydziału Dróg. Po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej każdy z członków dokonał ceny kandydata, czego potwierdzeniem są "karty oceny spełnienia wymagań" zatwierdzone przez Starostę. D.G. uzyskała 159,25 pkt, a T.D. uzyskała 158,60 pkt. Następnie Komisja Rekrutacyjna stosownie do art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych przedstawiła wyniki dokonanej oceny kandydatów Staroście, który dokonuje wyboru kandydata celem zatrudnienia. Z przeprowadzonego naboru został sporządzony protokół oraz informacja o wynikach naboru. Biorąc powyższe pod uwagę Starostwo Powiatowe w P. dokonało naboru na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg z zachowaniem zasad naboru na kierownicze stanowiska urzędnicze, tj. zasady otwartości i konkurencyjności. Nabór został zorganizowany w taki sposób, aby mogły w nim wziąć udział wszystkie osoby spełniające wymogi określone prawem.

W związku z wezwaniem sądu do wyjaśnienia (sprecyzowania), jaka czynność jest przedmiotem zaskarżenia w dniu 24 października 2013r. do akt sprawy wpłynęło "pismo przygotowawcze" skarżącej, w którym wskazała, że przedmiotem skargi jest końcowe rozstrzygnięcie Komisji przeprowadzającej nabór na wolne stanowisko urzędnicze, tj. wybór D.G. na wolne stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg. Ponadto przedmiotem skargi jest również dokonana przez Komisję ocena kandydatek biorących udział w konkursie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że protokół z przeprowadzonego naboru kandydata na wolne stanowisko pracy w Starostwie Powiatowym w P. jest datowany na dzień 12 czerwca 2013 r. Jako technikę naboru zastosowano rozmowę kwalifikacyjną, a wynik rozmowy jest tożsamy z wynikiem selekcji końcowej. Zgodnie z Regulaminem przyjęto system punktowy, każdy członek komisji przydzielał pkt za poszczególne kryteria w skali od 0 do 10. Za pierwsze trzy kryteria obie kandydatki otrzymały po 10 pkt, czwarte kryterium, tj. znajomość przepisów prawa oceniono w następujący sposób: Przewodniczący Komisji - 9,5, i 9,2; Sekretarz Komisji- 9,9 i 9,8 Pozostali - 9,9 i 9,8 (Sekretarz urzędu) 9,95 i 9,9 (skarbnik). Łącznie skarżąca uzyskałam 158,60 pkt, a konkurentka 159,25 pkt. Przedstawiona ocena, zdaniem skarżącej, nasuwa wątpliwości. O wynikach konkursu nie decydowały kryteria merytoryczne i ustawowe, ale polityczne, a świadczy o tym propozycja zatrudnienia skarżącej na stanowisku zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg, którą złożył jej Wicestarosta przed ogłoszeniem wyników konkursu. W dniu 25 czerwca 2013r. zamieszczono ogłoszenie o wynikach naboru i przedstawiono zarządzenie Starosty o utworzeniu stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1057/13 stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie wyboru Starosty P. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie wniosku. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Sąd stwierdził bowiem, że powyższy wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r. stwierdzający niezgodność z prawem wymienionej uchwały powoduje, że uchwała ta utraciła moc dopiero z dniem ogłoszenia orzeczenia, a więc pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi w przedmiocie postępowania konkursowego i zasad zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego tego postępowania.

Wskazać więc należy, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2003 r. (II SA 1432/00), jak i w postanowieniu z dnia 9 maja 2001 r. (II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (II SA 2908/00) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postępowaniu konkursowym - ustaleniem jego wyników.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące konkretnych adresatów. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do oznaczonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do oznaczonych podmiotów. Wolą ustawodawcy było więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) wskazano, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej, do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej przeprowadzającym konkurs. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej.

W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie konkursowe skoro jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, to badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, LEX 1145133, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, LEX nr 156420). Orzeczenia te wskazują na upoważnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem wyników konkursu.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić więc należy, że zaskarżona przez T.D. informacja o wynikach konkursu na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ponadto przypomnieć należy, że zgodnie z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że skarżąca spełniła powyższe wymogi formalne niezbędne do tego, aby merytorycznie rozpoznać skargę. Pismem z dnia 8 lipca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie - z uwagi na brak odpowiedzi organu na swoje wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni wniosła skargę do sądu.

W ocenie sądu, rozpatrując sprawę merytorycznie należało podzielić stanowisko skarżącej o nieprawidłowościach związanych z przeprowadzeniem konkursu.

Należy podkreślić, że informacja organu administracji publicznej o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie. Wywołuje bowiem skutek prawny jaki wiąże się z wynikami konkursu, to jest możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji samorządowej. Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o pracownikach samorządowych i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu równe szanse, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenia konkursu według prawnie określonych reguł. W przypadku naruszenia tych uprawnień aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przez naruszenie przepisów prawa określających przeprowadzenie konkursu, uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458) nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przyjęte w ustawie zasady otwartości i konkurencyjności mają gwarantować możliwość udziału w konkursie wszystkich osób spełniających warunki formalne niezbędne do objęcia stanowiska (np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy), a ponadto zapewniać równe ich traktowanie przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencje do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób ubiegających się o stanowisko konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności równego traktowania (art. 32 Konstytucji) i prawa do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji).

Otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego względu nabór na stanowiska urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Z drugiej strony celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy.

Nabór na wolne stanowisko urzędnicze poprzedza zawarcie umowy o pracę. Z punktu widzenia systematyki i przedmiotu prawa pracy czynności związane z naborem i stosunki prawne z tym związane mają charakter tzw. stosunków poprzedzających nawiązanie stosunku pracy. Oprócz komentowanej ustawy znajdują do nich zastosowanie także ogólne regulacje prawa pracy dotyczące zwłaszcza takich kwestii, jak ochrona godności i innych dóbr osobistych kandydatów do pracy, zakaz dyskryminacji.

W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku zawarcia umowy o pracę w sytuacji naruszenia przepisów o otwartym i konkurencyjnym naborze (np. bez przeprowadzenia naboru lub z naruszeniem jego zasad) należy uznać, że dochodzi do nawiązania ważnego stosunku pracy. Przepisy o naborze nie wyznaczają bowiem zdolności pracowniczej, lecz jedynie wpływają na ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury rekrutacyjnej. Dlatego skutkiem naruszenia tej procedury może być odpowiedzialność pracownicza osób winnych naruszenia prawa, a nie nieważność nawiązanego stosunku pracy. W przypadku zawinionego działania kandydata do pracy, które miało wpływ na prawidłowość czynności naboru, możliwe jest zastosowanie środków przewidzianych w prawie pracy, w tym - w zależności od rodzaju naruszenia prawa i stopnia winy - ukaranie karą porządkową, wypowiedzenie stosunku pracy lub nawet rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika (patrz: Jakub Stelina. Komentarz do art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX 2013). Powyższe nie jest jednak przedmiotem oceny sądów administracyjnych, nie było więc przedmiotem rozważań sądu w rozpoznawanej sprawie.

Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art. 13 ustawy), rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 14 ustawy) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 ustawy).

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych - niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. W myśl ust. 2 art. 15 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.

Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 15 ust. 3 ustawy).

Regulacja ta ma niewątpliwie charakter administracyjnoprawny. Ustawodawca w ww. przepisie określił m.in. elementy obowiązkowe informacji o wyniku naboru. Brak tych elementów może w okolicznościach konkretnej sprawy powodować niezgodność tej informacji z prawem.

Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe na wolne stanowisko urzędnicze podejmowane przez kierownika danej jednostki i powołaną przez niego komisję rekrutacyjną ma charakter czynności poprzedzających nawiązanie stosunku pracy. Stosunek pracy powstały w wyniku zawarcia umowy o pracę nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym, lecz stosunkiem z zakresu prawa pracy (art. 25 Kodeksu pracy).

Przypomnieć należy, że skarżąca w skardze oraz w piśmie z dnia 21 października 2013 r. wskazała, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Powyższym rozstrzygnięciem jest niewątpliwie informacja Starosty P. o wynikach naboru na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg Starostwa Powiatowego w P. z dnia 25 czerwca 2013 r.

Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być prowadzony w sposób określony prawem, to muszą być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu.

W ocenie sądu, przedmiotowe postępowanie konkursowe nie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że informacja o wyniku naboru nie została niezwłocznie upowszechniona przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w Starostwie Powiatowym w P. oraz nie została opublikowana w Biuletynie. Informacja o wyniku naboru powinna być upubliczniona niezwłocznie, tzn. bez nieuzasadnionego odwlekania (patrz: Jakub Stelina. Komentarz do art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozmowa kwalifikacyjna z dwoma kandydatkami, które spełniły warunki formalne została przeprowadzona przez Komisję Rekrutacyjną w dniu 27 maja 2013 r. i w tym dniu dokonano oceny spełnienia wymagań, wypełniając karty obu kandydatek. Protokół zaś z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko pracy w Starostwie Powiatowym w P. został sporządzony dopiero w dniu 12 czerwca 2013 r. Natomiast informacja o wyniku naboru została ogłoszona dopiero w dniu 25 czerwca 2013 r., a więc po około miesiącu od rozstrzygnięcia merytorycznego przez Komisję Rekrutacyjną.

W ocenie sądu, wprawdzie określenia "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem "natychmiastowym". Potrzebny jest bowiem pewien okres na zakończenie postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze, jednak okres ten nie powinien być odwlekany w czasie bez uzasadnionej przyczyny. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, że istniały uzasadnione przyczyny, z powodu których organ zwlekał z ogłoszeniem informacji o wyniku naboru, a mimo to informacja ta została ogłoszona dopiero w dniu 25 czerwca 2013 r. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że organ naruszył art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Powołany przez starostę w odpowiedzi na skargę 14 dniowy termin na upowszechnienie informacji o wynikach naboru od dnia zatrudnienia wybranego kandydata, określony w Regulaminie naboru pracowników na wolne stanowiska urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym w P. - pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 1 ustawy, który zawiera regulację istotnej kwestii dotycząca naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a mianowicie nakłada obowiązek niezwłocznego upublicznienia informacji o wyniku naboru po przeprowadzeniu naboru, a nie od dnia zatrudnienia wybranego kandydata.

Ponadto wskazać należy, że przed upublicznieniem informacji o wyniku naboru, Starosta P. oraz Wicestarosta prowadzili ze skarżącą rozmowy, które nie znajdują umocowania w ustawie. Skarżąca oświadczyła, że otrzymała propozycję objęcia stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg w dniu 12 czerwca 2013 r., a więc przed ogłoszeniem wyników konkursu w dniu 25 czerwca 2013 r. Pełnomocnik organu potwierdził, że taka propozycja została skarżącej złożona i była wyrazem zaufania starosty i wicestarosty do wiedzy i umiejętności skarżącej. Ponadto w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2013r. starosta i wicestarosta poinformował skarżącą o wynikach konkursu jako osobę bezpośrednio zainteresowaną tym wynikiem. Jednocześnie mając na względzie doświadczenie T.D., oraz aby zapobiec ewentualnym konfliktom pomiędzy skarżącą a przyszłym Naczelnikiem Wydziału Dróg – D.G. - zaproponowano skarżącej stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg. Skarżąca odmówiła przyjęcia tego stanowiska, ignorując tym samym przedstawioną jej propozycję bez podania rzeczowych powodów. Do pisma pełnomocnik organu załączył dwie notatki służbowe, tj. z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 17 czerwca 2013 r.

Zdaniem sądu, powyższe działania Starosty P. naruszają przepisy rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Niedopuszczalne było proponowanie skarżącej stanowiska zastępcy naczelnika przed upublicznieniem informacji o wynikach naboru. Wszelkie niezbędne informacje, które ze względu na cele naboru, tj. zapewnienie otwartości i konkurencyjności, powinny być najpierw podane do publicznej wiadomości w informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy). Celem upublicznienia wyników naboru jest stworzenie mechanizmu, który zapewnia gwarancje prawidłowości rekrutacji, ale także uruchomienia trybu jej weryfikacji (patrz: ww. Komentarz).

Skoro jednym z podstawowych elementów postępowania konkursowego, mających wpływ na prawidłowość naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, jest niezwłocznie po przeprowadzeniu naboru upowszechnienie informacji o wyniku naboru, to rację ma skarżąca, że przed upowszechnieniem powyższej informacji znany był już wynik naboru. Takie działania Starosty P. naruszą niewątpliwie nie tylko art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ale także zasadę obiektywizmu, przejrzystości postępowania konkursowego oraz zasadę doboru kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych.

W myśl art. 8 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Zatem wobec ujawnienia wyników konkursu przed upowszechnieniem informacji o naborze na wolne stanowisko urzędnicze strona uprawniona jest do podważania prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Jednocześnie wskazać należy, że istotne znacznie w postępowaniu konkursowym ma uzasadnienie informacji o wynikach wyboru, zwłaszcza w sytuacji gdy różnica punktowa pomiędzy kandydatami jest niewielka, tak jak w niniejszej sprawie 0,65 pkt. Tymczasem przedmiotowa informacja z dnia 25 czerwca 2013 r. jest zbyt lakoniczna i nie uzasadnia w sposób przejrzysty dokonanego naboru. Ma to szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy Komisja Rekrutacyjna uznała, że obie kandydatki wykazały się w podobnym zakresie spełnieniem wymagań na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg.

Zauważyć także należy, że wynik postępowania konkursowego stanowi jedynie przesłankę do nawiązania stosunku pracy, bądź jego przekształcenia i jest źródłem uprawnienia do ubiegania się o powołanie na określoną funkcję. Nie rodzi on bezpośrednio uprawnienia do nawiązania stosunku pracy i nie ma przy tym zasadniczego znaczenia dla kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Potwierdzenie pewnych kwalifikacji nie musi być bowiem równorzędne z obowiązkiem nawiązania stosunku pracy, jednak jego brak uniemożliwia powstanie tego stosunku.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności.

Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności Starosty P. dotyczącej postępowania konkursowego na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg w Starostwie Powiatowym w P.

Natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona czynność nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

bg