II SA/Kr 1124/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia w pkt 1 warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] i [...] i części 50/6 obr. [...] oraz budowa układu komunikacyjnego i zjazdu na dz. [...], [...], [...] i części 50/6 obr. j.w. przy ul. B. w K. oraz umarzającej w pkt 2 postępowanie w sprawie "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem ternu na działkach nr [...] i części [...] obr. [...] oraz budowa układu komunikacyjnego i zjazdu na dz. [...], [...] i części [...] obr. j.w. przy ul. B. w K.", działając na podstawie art. 52, 53 ust. 4, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 w związku z art. 61, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647, w dalszej części u.p.z.p.), § 4, 5, 6, 7 oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2013. 267 , w dalszej części k.p.a.) uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 1 i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy:

W dniu 12 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1589) oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję którą w pkt 1 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. jw.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą do tego właściwe kwalifikacje, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Organ I instancji stwierdził, że wnikliwie przeanalizował wszystkie uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez strony w toku postępowania i uzasadnił dlaczego nie mogą zostać uwzględnione.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. S., L. K., B. K., Z. A., M. M., M. M. i M. M. wnosząc o uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podnieśli zarzuty, podobne do tych, które zgłaszane były w toku postępowania, a dotyczące: braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, załączników graficznych do decyzji, uzbrojenia terenu inwestycji, niepodjęcia w sprawie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nieuwzględnienia wniesionych uwag stron postępowania dotyczących m.in. możliwości zaburzenia ładu przestrzennego na skutek realizacji ww. inwestycji.

SKO w [...] decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. uchyliło ww. decyzję w części obejmującej pkt 1 i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceniając nową sporządzoną ponownie w niniejszej sprawie analizę urbanistyczno – architektoniczną z września 2011 r. Kolegium Odwoławcze dopatrzyło się uchybień, które " uniemożliwiają weryfikację prawidłowości ustalonych wskaźników nowej zabudowy, w szczególności w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, a także geometrii dachu." Organ szczegółowo przedstawił swoje zastrzeżenia co do sposobu ustalenia i przedstawienia w analizie, a następnie w decyzji ww. wskaźników.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ochrony rosnącego na działce nr [...] wiązu organ wskazał, że treść decyzji jest w tym zakresie jednoznaczna – nakazano zachować i w pełni chronić ww. drzewo.

Co do dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej co do zasady jest wystarczający sam w sobie, w związku z czym wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się – na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – tytułem prawnym do nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Z decyzją organu II instancji nie zgodzili się W. S., L. K. i B. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powielili zarzuty odwołania oraz wyrazili obawę, że realizacja inwestycji spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego od strony ich działek położonych przy ul. B. poprzez nawiązanie do zabudowy na działce nr [...], a nie do zabudowy na ich działkach nr [...] i [...]. Zarzucili nieprawidłową lokalizację na mapach wiązu.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2014 r. oraz na rozprawie pełnomocnik skarżącej W. S. sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w części dotyczącej uzasadnienia tej decyzji. Wg skarżącej uzasadnienie decyzji nie odpowiada prawu oraz zawiera błędne ustalenia faktyczne. Dotyczą one błędnego określenia:

1/ drzewa – wiązu, który wg organów znajduje się na działce nr ewid. [...], podczas gdy w rzeczywistości, zdaniem skarżącej, znajduje się on na działce nr [...];

2/ nieruchomości, które uwzględniono (do których nawiązano) przy ustaleniu warunków zabudowy – zdaniem skarżącej podstawą do ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy na działce nr [...] powinny być działki nr [...] i nr [...], gdyż tylko te działki, jako działki sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji mają dostęp do drogi publicznej, a nie działka nr [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie swego uzasadnienia i w tej części podlega uchyleniu.

Prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia przepisom postępowania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, uzasadniające zastosowanie art.138 § 2 kpa. Zasadne są twierdzenia o konieczności wyjaśnienia wskazanych przez organ rozbieżności i niejasności celem prawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, a także geometrii ich dachów.

W świetle powyższego zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest prawidłowe, co nie oznacza jednak akceptacji dla wszystkich poglądów przedstawionych w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy bezkrytycznie bowiem zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe. Jednym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy wszystkie ww. warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione poprzez brak wyjaśnienia, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej.

Nie chodzi przy tym, jak podkreślił organ odwoławczy, aby już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, w tym do drogi, objętych zakresem inwestycji ale aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej np. poprzez służebność drogową. Wskazać należy, że dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Wynika z tego, że nie jest wystarczający faktyczny dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy dostęp do drogi publicznej – to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie chociaż pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (por. np. wyrok NSA z 3.11.2010 r., sygn. II OSK 1625/09, wyrok NSA z 12.01.2011 r., sygn. II OSK 9/10, wyrok NSA z 3.10.2013 r., sygn. II OSK 1055/12).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną, ale nie wskazał, po jakich działkach ona przebiega (dostęp faktyczny) i nie wezwał inwestora o wykazanie się tytułem prawnym do nieruchomości, przez które ona przebiega (dostęp prawny). Z kolei z pkt 3c załącznika nr 1 do decyzji z 12 grudnia 2012 r. wynika, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. B. poprzez projektowany zjazd na drogę dojazdową przez działkę nr [...] i działkę nr [...] i [...], [...] i [...] obr. [...]. Wątpliwości co do istnienia faktycznej drogi na ww. działkach nie wyjaśniają również załączniki graficzne decyzji. Jedynie z treści analizy wynika, że droga wewnętrzna zlokalizowana jest na działkach nr [...] i nr [...] (wypisy z rejestru gruntów -k. 114 i 712 akt adm.). Z zestawienia decyzji z analizą wynika zatem, że organy uznały, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej faktycznie drogi wewnętrznej przebiegającej po działkach nr [...] i nr [...] i jest on "wystarczający sam w sobie". Oceny tej nie podziela Sąd, uznając, że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana już na etapie ustalania warunków zabudowy, a zatem dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie może być utożsamiany jedynie z dostępem faktycznym .

Identyczne stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 1348/11, II SA/Kr 109/12, II SA/Kr 129/13, II SA/Kr 1278/13, II SA/Kr 1380/13, II SA/Kr 1526/13, które zapadły w sprawach dotyczących skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdzie również istota sporu sprowadzała się do dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.

Tym samym stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie wyjaśniono podstawowej kwestii tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Pomimo zatem prawidłowego uchylenia decyzji w zakresie ustalającym warunki zabudowy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nie zauważył istotnej, ww. wady tego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego organ administracji winien w pierwszej kolejności wnikliwie zbadać kwestię zaistnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Niespełnienie bowiem warunku określonego w tym przepisie powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co czynić będzie bezprzedmiotowym: ocenę analizy i wynikających z niej parametrów, badanie pozostałych przesłanek wydania pozytywnej decyzji, jak również ustosunkowanie się do zarzutów stron. Z kolei spełnienie tego warunku pozwoli na ustalenie wszystkich wymaganych warunków zabudowy w sposób jasny i precyzyjny na podstawie sporządzonej analizy, uwzględniając zastrzeżenia Kolegium opisane w zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć też, czy wnioskodawca nie powinien bliżej sprecyzować rodzaju inwestycji poprzez podanie w nazwie ilości planowanych budynków w miejsce " zespołu zabudowy" oraz ustosunkować się do zarzutów stron, w tym miejsca usytuowania drzewa – wiązu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organ jest związany wnioskiem inwestora, który określił dostęp do drogi publicznej – ul.B. poprzez drogę wewnętrzną na wskazanych działkach, a nie do ul. B.. Nie ma to jednak wpływu na konieczność uwzględnienia w analizie zarówno zabudowy na działkach skarżących o nr [...] i [...], jak i na działce nr [...], gdyż działki te znajdują się w obszarze analizowanym. Co do usytuowania wiązu to w aktach sprawy znajduje się opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UM, w której podano, że drzewo jest usytuowane na działce nr [...], ale jeżeli zdaniem skarżącej jest to błędne ustalenie, to istnieje możliwość, właśnie w ponownym postępowaniu, wyjaśnienia tej kwestii.

Z uwagi na fakt, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała istotne, omówione wyżej uchybienie w jej uzasadnieniu , sąd uchylił tę decyzję jedynie w zakresie uzasadnienia. Możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia jest zgodnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt: l SA 178/83, publ. w: ONSA 1983, Nr 1, poz. 51, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2004 r, II SA/Lu 1488/03) oraz w doktrynie (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2009 r., wyd. Lex, J. Borkowski "Państwo i Prawo"" 1985, z.1, s. 150 J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 599). Podkreślenia wymaga, że poglądy te odnoszą się także do decyzji kasatoryjnych (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2004 r., sygn. akt: II Sa/Lu 161/04 Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt: l SA 1896/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 897/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 503/12, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem w zakresie uzasadnienia orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.