II SA/Wa 1233/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 04 czerwca 2013 r. Fundusz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (07 sierpnia 2012 r. - data przyjęcia pisma do wysłania) w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego. Do przedmiotowej skargi ww. dołączył wniosek z dnia 04 czerwca 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia skargi.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1233/13 przywrócił termin do wniesienia przedmiotowej skargi.

Pismem z dnia 28 października 2013 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł zażalenia na ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Po rozpoznaniu przedmiotowego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1141/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ww. postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezsporne jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi do sądu. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymał bowiem 24 września 2012 r., a więc termin do wniesienia skargi upłynął 24 października 2012 r. Skarżący natomiast złożył skargę 4 czerwca 2013 r. NSA wyjaśnił, że jako przyczynę uchybienia terminu skarżący wskazał fakt, że o charakterze pisma organu z [...] sierpnia 2012 r. dowiedział się na rozprawie sądowej 28 maja 2013 r. i dopiero wtedy powziął wiadomość odnośnie do przysługującej mu skargi do sądu administracyjnego w związku z odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] września 2012 r., nie zaś odwołania, gdyż pismo to nie miało charakteru decyzji. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz ze skargą do sądu 4 czerwca 2013 r., a więc w ustawowym terminie. NSA podniósł, że skarżący wskazał na brak winy po swojej stronie ze względu na dwie przesłanki. Twierdził bowiem, że wniesienie skargi do sądu w ustawowym terminie było przedwczesne, gdyż dopiero z późniejszych ekspertyz miało wynikać, czy poszczególne zdjęcia stanowią państwowy zasób archiwalny. Wskazał również, że o prawidłowym toku zaskarżenia czynności organu wynikającym z jej charakteru (konieczność złożenia skargi do sądu) dowiedział się na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z tych przyczyn nie może zostać uznana za niezawinioną, że strona nie wykazała się żadną aktywnością w celu zachowania terminu przewidzianego do wniesienia skargi. NSA ocenił, że uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji jest wadliwe ze względu na brak wskazania w nim przyczyn przywrócenia terminu. W ocenie NSA, WSA w Warszawie ograniczył się właściwie jedynie do powtarzania i zestawiania ze sobą okoliczności faktycznych, zapominając o konieczności ich oceny. Nie wypowiedział się w szczególności co do tego, w czym upatruje brak winy skarżącego w uchybieniu terminu i na czym on miałby polegać. NSA zaznaczył, że postanowienie WSA w Warszawie jest wadliwe również z tego względu, że Sąd nie odnosi się do drugiej wskazywanej przez skarżącego przyczyny uchybienia terminu – przedwczesności zaskarżenia czynności organu ze względu na niewyjaśnienie statusu poszczególnych zdjęć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W myśl art. 52 § 3 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 53 § 1 ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa, skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa).

Stosownie do treści art. 86 § 1 ppsa, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 87 § 1 ppsa, pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (§ 2). Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 3). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (§ 4).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (07 sierpnia 2012 r. - data przyjęcia pisma do wysłania), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych poinformował Likwidatora Funduszu [...], że: 1) fotografie [...], będące własnością [...], stanowią część państwowego zasobu archiwalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ustawy archiwalnej; 2) niemożliwe jest dokonanie sprzedaży zarówno całej kolekcji, jak i poszczególnych jej zdjęć, albowiem, zgodnie z art. 7 ustawy archiwalnej materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego nie mogą być zbyte; 3) w związku z trwającym procesem likwidacyjnym, [...] zobowiązany jest do przekazania ww. kolekcji zdjęć do Narodowego Archiwum Cyfrowego; 4) całość dokumentacji wytworzonej i zgromadzonej w toku działalności [...], w tym z okresu likwidacji, stanowi materiały archiwalne, 5) ww. dokumentacja powinna zostać przekazana do Archiwum Akt Nowych, 6) dla ww. dokumentacji powinna zostać sporządzona pełna i prawidłowa ewidencja.

Przedmiotowe pismo wpłynęło do Funduszu [...] w dniu 07 sierpnia 2012 r.

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (20 sierpnia 2012 r. - data stempla pocztowego; 22 sierpnia 2012 r. - data wpływu pisma do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych) Fundusz [...] wezwał Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przedmiotowego pisma, poprzez uchylenie stanowiska odnośnie uznania kolekcji zdjęć [...] za część państwowego zasobu archiwalnego i tym samym cofnięcie zakazu sprzedaży kolekcji zdjęć wyrażonego w ww. piśmie.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest możliwe do uwzględnienia jedynie w części dotyczącej stwierdzenia, iż wszystkie zdjęcia wchodzące w skład kolekcji bez względu na to, czy występują one w wielu egzemplarzach, stanowią część państwowego zasobu archiwalnego. W efekcie częściowego uwzględnienia wezwania, w pkt 1 pisma Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zmodyfikowano ostatni akapit i dodano następujący: "Powyższe stanowisko dotyczy wszystkich zdjęć wchodzących w skład kolekcji, bez względu na to, czy możliwa jest identyfikacja wszystkich osób uchwyconych na fotografiach. Nie dotyczy natomiast tych odbitek pozytywowych, które stanowią powielenie tego samego zdjęcia w tym samym fragmencie i wykonane zostały przez tego samego autora odbitki pozytywowej a także nie przedstawiających wartości poznawczych lub artystycznych. (...) Potwierdzenie, że odbitki nie stanowią materiałów archiwalnych, pozwoli na ich zbycie.".

Przedmiotową odpowiedź skarżący otrzymał w dniu 24 września 2012 r.

Po otrzymaniu ww. pisma z dnia [...] września 2012 r. Fundusz [...] pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. l.dz. [...] wniósł odwołanie od "decyzji" Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zmodyfikowanego pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Po rozpoznaniu ww. odwołania Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że zaskarżona czynność organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Wymienione postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Fundusz [...] do WSA w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13 skargę oddalił. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował Fundusz [...], że kolekcja zdjęć [...], która pozostaje w dyspozycji [...], stanowi część państwowego zasobu archiwalnego. Sąd uznał, że pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu, pismo to można potraktować jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, co, jak podkreślił Sąd, skarżący w ustawowym terminie uczynił, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem Sądu, skoro pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to pismo skarżącego zatytułowane odwołanie nie mogło być potraktowane jako odwołanie, a tym samym organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Odpis przedmiotowego wyroku wraz z uzasadnieniem skarżący otrzymał w dniu 01 lipca 2013 r. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13, na którą w imieniu skarżącego - Funduszu [...] stawił się likwidator - r. pr. M. M., ustne powody rozstrzygnięcia podane przez sędziego sprawozdawcę skarżący poznał na rozprawie po ogłoszeniu wyroku.

Pismem z dnia 04 czerwca 2013 r. (04 czerwca 2013 r. - data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi) Fundusz [...] wniósł - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego. Do przedmiotowej skargi ww. dołączył wniosek z dnia 04 czerwca 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi.

W ocenie Sądu wniosek przywrócenie terminu do złożenia skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], stanowiące czynność materialno-techniczną, tym samym skargę na ww. czynność wnosi się - zgodnie z art. 53 § 2 ppsa - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (20 sierpnia 2012 r. - data stempla pocztowego; 22 sierpnia 2012 r. - data wpływu pisma do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Organ - pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] - udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zestawiając datę doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - 24 września 2012 r., z datą wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu - 04 czerwca 2013 r., uznać należy, że skarga Funduszu [...] na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego została wniesiona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 ppsa.

We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący jako datę ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi wskazał datę 28 maja 2013 r. - datę rozprawy w sprawie II SA/Wa 598/13, na której to Sąd, uzasadniając motywy rozstrzygnięcia, określił charakter pisma organu z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Z akt sądowych sprawy II SA/Wa 598/13 wynika, że na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. skarżący poznał ustne motywy rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Wa 598/13, z którego wynikało, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. należy potraktować jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym z tym dniem, jak wynika z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, skarżący powziął wiadomość o uchybieniu terminu. W takim przypadku za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi należy uznać dzień 28 maja 2013 r. Natomiast pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący wniósł w dniu 04 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przedmiotowy wniosek), tj. zachowując siedmiodniowy termin do dokonania tej czynności, określony w art. 87 § 1 ppsa.

Równocześnie z wnioskiem skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona uprawdopodobni brak winy w przekroczeniu terminu. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (Patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 205.).

Skarżący uprawdopodobniając brak winy w przekroczeniu terminu podniósł, po pierwsze, że wniesienie skargi do sądu w ustawowym terminie było przedwczesne, gdyż dopiero z późniejszych ekspertyz miało wynikać, czy poszczególne zdjęcia stanowią państwowy zasób archiwalny, po drugie wskazał, że o prawidłowym toku zaskarżenia czynności organu (podjętej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]) wynikającym z jej charakteru (konieczność złożenia skargi do sądu) dowiedział się na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r.

Mając na uwadze art. 190 ppsa, w ocenie Sądu, żadna z tych przyczyn nie może zostać uznana za niezawinioną.

Niewiedza strony odnośnie do odpowiedniego trybu zaskarżenia czynności organu nie może być usprawiedliwiona i nie uzasadnia braku winy w uchybieniu terminu. Strona była bowiem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik kryterium braku winy w uchybieniu terminowi należy oceniać z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności procesowych przez tego pełnomocnika. Przepisy ppsa traktują go bowiem jako podmiot dysponujący odpowiednią wiedzą i przygotowaniem do dokonywania czynności w toku postępowania. Jeżeli więc strona skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego do reprezentowania jej w toku postępowania, to powinien on, zachowując należytą staranność w pilnowaniu interesów procesowych strony, dopilnować, aby złożenie skargi nastąpiło w przewidzianym terminie. Jego zaniedbania obciążają samą stronę, a zatem nie uwalniają jej od winy oraz skutków procesowych niedokonania czynności w ustawowym bądź wyznaczonym terminie (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I GZ 232/11). Skoro strona zastosowała tryb zaskarżania czynności organu, którego elementem jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domniemywać można, że znała tę regulację i wiedziała, że ma ona zastosowanie w sprawie, a jedynie z nieznanych przyczyn nie złożyła – po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie – skargi do sądu. Wskazać również należy, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawierała pouczenie o możliwości i trybie zaskarżenia tej czynności, wobec czego twierdzenia skarżącego, że nie znał on charakteru tej czynności organu oraz trybu jej kwestionowania, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do drugiego argumentu podnoszonego przez skarżącego, dotyczącego przedwczesności wnoszenia skargi w ustawowym terminie, wskazać należy, że ocena taka nie leży w gestii skarżącego, lecz sądu. Termin do złożenia skargi jest ściśle określony w przepisach prawa i nie zależy od uznania strony. Sąd natomiast dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi w toku postępowania, które pozwalają na ocenę zasadności skargi. Samodzielne uznanie kiedy skarga powinna być złożona nie znajduje oparcia w przepisach prawa i powinno być traktowane jako zawinione uchybienie terminu do jej wniesienia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że strona skarżąca nie wykazała się żadną aktywnością w celu zachowania terminu przewidzianego do wniesienia skargi.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 86 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.