II SA/Rz 166/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W.M. jest decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: WINB w [..]) z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń budynku.

Opisaną decyzją WINB w [..] uchylił kontrolowaną w trybie odwoławczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: PINB w [..]) z dnia [..] października 2013 r. nr [..] o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania administracyjnego, własnej decyzji z dnia [..] października 2001 r. nr [..] /2001, oraz postanowienie PINB w [..] z dnia [..] lipca 2013 r. nr [..] /2013 wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją tego organu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwana: "k.p.a."

Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [..] października 2001 r. nr [..] /2001, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] nakazał W.M., jako właścicielowi budynku, w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń budynku gospodarczego przy ul. [..] jako biuro, przedłożyć określone dokumenty w wyznaczonym terminie i w ten sposób zakończył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku na działce W.M. Decyzja ta była przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności prowadzonym przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wydane przez nie akty poddano kontroli sądu administracyjnego. Ostatecznie decyzja ta pozostała w obrocie prawnym.

W dniu 9 września 2009 r. H.S. wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją nr [..] /2001 z dnia [..] października 2001 r. Decyzją z dnia [..] października 2009 r. PINB w [..] odmówił wznowienia postępowania, jednak rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją WINB w [..] z dnia [..] maja 2012 r. Następnie postanowieniem z dnia [..] lipca 2012 r. PINB w [..] odmówił wznowienia postępowania, jednak również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem WINB w [..] z dnia [..] października 2012 r., a skarga W.M. oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W dalszym toku postępowania, po sprecyzowaniu przez H.S. zgłoszonego żądania, postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r. PINB w [..] wznowił postępowanie zakończone przedmiotową decyzją, a opisaną wyżej decyzją z dnia [..] października 2013 r. nr [..] /2013 odmówił uchylenia własnej decyzji nr [..] /2001 uznając, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Ponadto, nie zachodziła w ocenie organu I instancji żadna z ustawowych przesłanek wznowienia, na które się powoływała H.S. określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie H.S. od powyższej decyzji PINB w [..], decyzją z dnia [..] października 2013 r. organ odwoławczy podał, że jego uwzględnienie nastąpiło z przyczyn innych, niż wywiedzione przez odwołującą się. Nadzwyczajne postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać przeprowadzone tylko w ściśle określonych przypadkach. Przebiega ono dwuetapowo, a mianowicie w pierwszej kolejności właściwy organ jest obowiązany ustalić, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej i czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i zostało oparte na jednej z ustawowych przesłanek wznowienia. Jeżeli jeden z tych warunków nie zostanie spełniony organ obowiązany jest, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Tymczasem organ I instancji nie poczynił ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawczynię terminu do zgłoszenia podania o wznowienie. Dla tego celu konieczne jest wykazanie przez stronę, kiedy dowiedziała się o danej podstawie wznowienia, a jak dotychczas nie wezwano jej o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Tym samym nie ziściły się wszystkie przesłanki wstępnej fazy postępowania wznowieniowego i brak było podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z tych powodów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji jak też postanowienia o wznowieniu postępowania.

Z rozstrzygnięciem WINB w [..] nie zgodził się W.M., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Skarżący podał, że od daty wydania przez PINB w [..] decyzji nr [..] /2001 upłynęło przeszło 10 lat, a H.S. brała udział w tym postępowaniu. Wymieniona decyzja została jej doręczona i nie wniosła od niego skutecznie odwołania. Uchybiła również terminowi do wniesienia podania o wznowienie. Ponadto nieskutecznie podejmowała próby wyeliminowania decyzji nr [..] /2001 z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Aktualnie brak jest przesłanek do wznowienia postępowania. Na tej podstawie skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. uczestniczka H.S. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że sprawa samowoli budowlanej obiektu budowlanego stanowiącego własność skarżącego nigdy nie została rozpatrzona przez PINB w [..]. Wniosła o rzetelne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Skarga jest uzasadniona nie tylko z przyczyn w niej podanych, lecz również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Co do zasady Sąd podziela poglądy zaprezentowane przez organ II instancji odnośnie konieczności ustalenia przesłanek wymienionych w art.149 § 3 k.p.a., jednakże w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co było podstawą uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W aktach administracyjnych sprawy (I inst. oznaczone NB [..] karta nr 17) znajduje się decyzja administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] sierpnia 2006 r. [..] /2006, nr [..] odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia [..] października nr [..] /2001, znak NB [..]. Z treści uzasadnienia wymienionej decyzji wynika, że podstawą odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) było stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że przesłany do Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwala na weryfikację, czy decyzja PINB z dnia [..] sierpnia 2006 r. jest decyzją ostateczną, czy też w toku postępowania instancyjnego, a następnie ewentualnej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wymienionym egzemplarzu decyzji brak jest ponadto adnotacji, czy jest to decyzja ostateczna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu tę kwestię będzie musiał dokładnie wyjaśnić organ II instancji, gdyż ma ona decydujące znaczenie dla oceny istnienia możliwości prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym zakresie, na co wskazuje uzupełnienie wniosku dokonane przez H.S. w piśmie z dnia [..] lipca 2013 r. i wskazanie jako podstawy wznowienia postępowania między innymi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (akta I instancji nr 67). Ponowne prowadzenie postępowania, co do tożsamej sprawy (tożsamość przedmiotu, podmiotu i podstawy prawnej) z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zagrożone jest sankcją nieważności.

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 146 § 1 k.p.a. wedle którego organ odwoławczy traci kompetencje do merytorycznego orzekania sprawy zakończonej decyzją ostateczną objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W myśl tej regulacji uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe terminy wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z 24.03.2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1132/12; LEX nr 1299513). Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Zdaniem składu orzekającego WSA, biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ organ odwoławczy jest zobligowany uwzględnić zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ograniczenie możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy co do istoty, nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 13.04.2011 r. sygn. akt II SA/Gd 61/11, LEX nr 785868). W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt doręczenia H.S. decyzji PINB z [..] października 2001 r. nr NB [..] w dniu [..] października 2001 r. Z dowodu doręczenia wynika, że H.S. osobiście pokwitowała odbiór decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła do organu w dniu [..] września 2009 r. W piśmie z dnia [..] lipca 2013 r. H.S. podała, że żądanie wznowienia postępowania opiera na pkt 1,2,4,5,6. Należy wiec przyjąć, że są to przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.

Mając na względzie fakt doręczenia skarżącej decyzji PINB z dnia [..] października 2001 r., której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania oraz datę wydania zaskarżonej decyzji WINB z dnia [..] grudnia 2013 r. stwierdzić należy, że upłynął okres ponad 10 lat od wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania z dnia [..] września 2009 r., co słusznie zarzucił skarżący w skardze.

W naprowadzonych okolicznościach sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie stanu faktycznego uwzględnionego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne. Zważyć bowiem trzeba, że organ odwoławczy prowadzi postępowanie w całokształcie, a to oznacza prowadzenie postępowania w pełnym zakresie i co do zasady łączy się z obowiązkiem merytorycznego rozpoznania sprawy. Ta przedwczesność uchylenia była wynikiem zaniechania zastosowania przez organ II instancji regulacji wynikającej z art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przenosząc treść tego przepisu na stan faktyczny niniejszej sprawy, w którym organ II instancji zamierza uzyskać informację o terminie, w którym strona wnosząca wniosek o wznowienie postępowania dowiedziała się o przesłane wznowieniowej leży w granicach kompetencji organu II instancji i nie ma prawnych przeszkód, aby o taką informację wystąpił organ odwoławczy. Treść udzielonej informacji będzie determinowała rozstrzygniecie organu odwoławczego ewentualnie zakresu wskazań, co do dalszego zakresu prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Podobnie przedstawia się sprawa z przesłanką wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd zwraca uwagę na długi okres toczącego się postępowania wznowieniowego, co wymagało unikania niepotrzebnego przedłużania tego postępowania. W ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego nie ma przeszkód, aby okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organ II instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji ustali stan faktyczny sprawy mając na względzie art. 136 k.p.a. oraz wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące konsekwencji wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. Wskazania zawarte w uzasadnieniu uchylonej decyzji nie znajdowały oparcia w stanie faktycznym sprawy, jaki organ II instancji przyjął do orzekania. Sąd nie przesądza, że w wyniku ustalenia stanu faktycznego sprawy postępowanie to może zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tym jednak zastrzeżeniem, że przesłanki jego zastosowania nie mogą skutkować uchylaniem się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające udzieli też odpowiedzi, czy nie zachodzi konieczność wyłączenia jako osobnej sprawy prowadzonej w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby prawdziwą okazała się przesłanka res iudicata.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.