II SAB/Ol 14/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 marca 2012 r., I.Ż wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie wszystkich numerów telefonów komórkowych wraz z informacją, kto jest dysponentem/użytkownikiem tego numeru z podaniem jego funkcji, stopnia, nazwiska i imienia, informacji o kosztach poniesionych rozmów za okres od 1 stycznia 2011 r. do dnia udzielenia informacji w rozbiciu na poszczególne okresy płatności, wszystkich adresów poczty elektronicznej pozostających w użytkowaniu organu wraz z informacją, jaka osoba z imienia i nazwiska jest uprawniona do korzystania z tego adresu.

W dniu 19 marca 2012 r., organ przesłał skarżącemu skany dokumentów księgowych (faktur) z rozbiciem na poszczególne numery telefonów, dokonując anonimizacji danych, obejmującej numery telefonów osób funkcyjnych oraz adresy poczty elektronicznej wraz z imionami i nazwiskami osób użytkujących te adresy i informacją, że pozostałe dane pracowników dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r., Burmistrz G. odmówił udostępnienia informacji w zakresie numerów telefonów użytkowanych bezpośrednio przez Burmistrza, Zastępcę Burmistrza, Skarbnika, Sekretarza, Przewodniczącą Rady Miasta, Asystenta Burmistrza, Szefa Pionu Ochrony, Kierowcy UM G. W uzasadnieniu organ wskazał, że uznał, iż biorąc pod uwagę przepisy prawne oraz ochronę prywatności, numery telefonów konkretnych osób, sprawujących funkcje publiczne powinny zostać zastrzeżone przed powszechnym, szerokim i nieograniczonym dostępem. Ponadto podał, że w analogicznej sprawie zajął już identyczne stanowisko, wydając wnioskodawcy decyzję administracyjną w dniu 2 kwietnia 2010 r., która został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Organ uznał, że informacją publiczną, którą można udostępnić, są dane o samym posiadaniu telefonów komórkowych przez określone osoby pełniące funkcje publiczne oraz o kosztach, związanych z ich użytkowaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania I.Ż. od tej decyzji, SKO w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy i w jakim zakresie była udzielona wnioskodawcy informacja odnośnie do numerów telefonów użytkowanych bezpośrednio przez Burmistrza, Zastępcę Burmistrza, Skarbnika, Sekretarza, Przewodniczącą Rady Miasta, Asystenta Burmistrza, Szefa Pionu Ochrony, Kierowcę UM G. Jeżeli informacja ta w żądanym zakresie (choćby częściowo) była wnioskodawcy udostępniona, to organ nie może w tym samym zakresie drugi raz wypowiedzieć się, odmawiając udzielenia informacji publicznej. W takim wypadku winien stronę poinformować, że żądanej informacji udzielił ze wskazaniem, kiedy to miało miejsce. Ponadto, Kolegium nie podzieliło oceny stanu faktycznego, dokonanej przez organ pierwszej instancji i nie zgodziło się z twierdzeniem, że numery telefonów osób, pełniących funkcje publiczne powinny zostać zastrzeżone przed powszechnym, szerokim i nieograniczonym dostępem, ponieważ mogłyby być wykorzystywane w sposób nieodpowiedzialny.

Następnie Burmistrz G., odpowiadając na wniosek I.Ż. z dnia 19 marca 2012 r., poinformował wnioskodawcę, że zajął już stanowisko w przedmiotowej sprawie, rozpatrując wniosek strony z dnia 4 czerwca 2009 r. i wydając decyzję z dnia 2 kwietnia 2010 r. Decyzją tą organ odmówił zaś I.Ż. udostępnienia informacji w zakresie numerów telefonów komórkowych przypisanych konkretnym osobom funkcyjnym tj.: Burmistrzowi, Zastępcy Burmistrza, Skarbnikowi, Asystentowi Burmistrza, Szefowi Pionu Ochrony, Kierowcy UM G. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyroku z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie ze skargi I.Ż. na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2009 r., zaznaczył, że o ile Burmistrz uznał, że nie jest możliwe udostępnienie informacji dotyczącej numerów służbowych telefonów komórkowych , którymi posługują się poszczególne osoby funkcyjne, to powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako u.d.i.p. Organ zaś uznał, że numery telefonów osób pełniących funkcje publiczne, posiadających służbowe telefony komórkowe, powinny zostać zastrzeżone przed powszechnym, szerokim i nieograniczonym dostępem, biorąc pod uwagę ochronę prywatności tych osób i wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 29 kwietnia 2010 r.

W związku z powyższym, I.Ż. złożył skargę do tut. Sądu, wnosząc o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do udzielenia w określonym terminie informacji, objętych wnioskiem z dnia 19 marca 2012 r. i o zasądzenie od organu ewentualnych kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji nie zastosował się do decyzji SKO i nie rozpatrzył wniosków skarżącego. Ponadto, skarżący zarzucił, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji w zakresie skanów rozmów, nie udzielając informacji w pełnym zakresie, poprzez usunięcie informacji, nazywając to anonimizacją, chociaż nie było ku temu racjonalnych powodów. Skarżący stwierdził, że nie można uznać za wywiązanie się z obowiązku udzielenia informacji, poprzez doręczenie pisma z dnia 19 czerwca 2012 r., w którym poinformowano skarżącego, że zajęto stanowisko w sprawie, rozpatrując wniosek strony z dnia 4 czerwca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz G. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX

nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).

Nie budzi wątpliwości, że burmistrz jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie

(w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Należy przy tym zaznaczyć, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Rozpoznając wniosek, podmiot zobowiązany dokonuje również jego oceny z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącym dostępu do informacji przetworzonej.

W niniejszej sprawie, skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta G. z wnioskiem

o udostępnienie informacji publicznych dotyczących wszystkich numerów telefonów komórkowych wraz z informacją, kto jest dysponentem/użytkownikiem tego numeru z podaniem jego funkcji, stopnia, nazwiska i imienia, informacji o kosztach poniesionych rozmów zakres od 1 stycznia 2011 r. do dnia udzielenia informacji w rozbiciu na poszczególne okresy płatności, wszystkich adresów poczty elektronicznej pozostających w użytkowaniu organu wraz z informacją, jaka osoba z imienia i nazwiska jest uprawniona do korzystania z tego adresu. Skarżący zarzucił, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ SKO w O. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 17 kwietnia 2012 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie numerów telefonów komórkowych, a organ do dnia wniesienia skargi nie zastosował się do decyzji SKO i nie rozpatrzył wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności. Organ wydał bowiem w dniu 17 kwietnia 2012 r., decyzję administracyjną, a następnie, po jej uchyleniu przez SKO, pismem z dnia 19 czerwca 2012 r., poinformował skarżącego, że zajął stanowisko w sprawie, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2009 r. Organ wydał wówczas w dniu 2 kwietnia 2010 r., decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie numerów telefonów komórkowych przypisanych konkretnym osobom funkcyjnym tj.: Burmistrzowi, Zastępcy Burmistrza, Skarbnikowi, Asystentowi Burmistrza, Szefowi Pionu Ochrony, Kierowcy UM G., utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 30 maja 2010 r. Wniosek ten z dnia 4 czerwca 2009 r. dotyczył zaś, analogicznie jak wniosek z dnia 19 marca 2012 r., wykazu wszystkich służbowych numerów telefonów komórkowych będących w gestii Urzędu Miasta, przypisanych określonej osobie (stanowisku). Wskazać w tym miejscu należy, że organ w decyzji z dnia 17 kwietnia 2012 r. podał osoby, dysponujące służbowymi telefonami komórkowymi, informując, że są to osoby funkcyjne. Stwierdzić więc należy, że decyzją z dnia 4 kwietnia 2010 r., odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie numerów telefonów komórkowych przypisanych konkretnym osobom funkcyjnym, objęte są wszystkie osoby, których dotyczy również wniosek z dnia 19 marca 2012 r., załatwiony pismem z dnia 19 czerwca 2012 r.

Tym samym, organ prawidłowo ograniczył się do poinformowania strony, że jej wniosek został już rozpoznany. Nie ma podstaw, aby organ po raz drugi wydawał w sprawie decyzję administracyjną, bowiem sprawa została już raz załatwiona właśnie w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu – odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Do decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – ust. 2. Przepis ust. 2 art. 16 u.d.i.p. nie dokonał odesłania do k.p.a. w stosunku do całego postępowania, zmierzającego do udzielenia informacji, a tylko do decyzji, co oznacza, że organ prawidłowo załatwił sprawę pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. Tym samym, organ nie pozostawał w zarzucanej w skardze bezczynności.

Organ nie może bowiem w tym samym zakresie drugi raz wypowiadać się, odmawiając udzielenia informacji publicznej, na co słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 30 maja 2012 r.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu skargi, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji w zakresie skanów kosztów rozmów, nie udzielając informacji w pełnym zakresie poprzez usunięcie informacji, stwierdzić należy, że informacja ta została udzielona zgodnie z wnioskiem. Jeżeli natomiast skarżący oczekuje dodatkowych informacji w tym zakresie, winien złożyć nowy wniosek, który organ zobowiązany jest rozpatrzeć zgodnie z przepisami u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.