II SA/Go 243/14

Uzasadnienie

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z uchyleniem przez Wojewodę ( decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...]) decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...], Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ( znak [...]).

Decyzją tą, powołując się na przepisy art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 71, 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. , poz. 1409 ze zm. ) organ I instancji "zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. i G.Z. na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...]" wg przedłożonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr ewid. [...]. Powołując się na fakt uchylenia poprzedniej decyzji przez Wojewodę wskazał, iż organ II instancji uznał przedmiotowy mur za obiekt budowlany - obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit c ustawy Prawo budowlane. Przytaczając treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, iż istniejący obecnie na działce nr [...] mur pełni funkcję ogrodową. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym jego stan techniczny jest dobry i przeniesie on dodatkowe obciążenia spowodowane zmianą wysokości naziomu. W związku z tym uznać należy, że obiekt budowlany zmienia swój sposób użytkowania, co zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Powołał się na ugruntowane w sądownictwie administracyjnym i doktrynie stanowisko, w świetle którego inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które co do zasady wymagają zgłoszenia. Wskazując, iż żadna ze stron postępowania nie wniosła nowych wyjaśnień, stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Decyzja organu I instancji doręczona została inwestorom oraz podmiotom uznanym za strony postępowania w związku z ustalonym obszarem oddziaływania, w tym J.G., który w ustawowym terminie wniósł odwołanie, domagając się uchylenia jej w całości.

Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 6 Kpa poprzez wydanie - bez podstawy prawnej - decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy; 2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej kwalifikacji wykładni art. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane i w efekcie niewłaściwe przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107§ 1 i 3 Kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego polegającego na nieprzytoczeniu w uzasadnieniu decyzji odpowiednich orzeczeń sądów administracyjnych w sytuacji powoływania się organu na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Do odwołania dołączył fotografię muru oraz kopię postanowienia WINB z [...] lipca 2011 r. znak [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Wojewoda, powołując się na przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej powoływanej jako: Kpa), stwierdził niedopuszczalność odwołania J.G. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, iż stosownie do art. 127 Kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są, zgodnie z obiektu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Poprzez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zatem o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki - tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem przez niego poprzedniego rozstrzygnięcia organu I instancji tj. decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...] ( decyzja Wojewody znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013r.).

Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalając krąg stron postępowania, oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Nie pozwalał on na jednoznaczne ustalenie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się na terenie działki nr [...]. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany nie było możliwe ustalenie oddziaływania projektowanego muru oporowego na sąsiednie nieruchomości. Analiza uzupełnionego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na działce nr ewidencyjny gruntu [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działką nr ewidencyjny gruntu [...], a działką nr ewidencyjny gruntu [...]. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu. Od strony wschodniej ( działka nr ewidencyjny gruntu [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Na rysunku nr 2 przedstawiony został kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Tym samym nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.), który stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepisy techniczno - budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej. Lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka nr ewidencyjny gruntu [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, iż J.G. nie wskazał na istnienie okoliczności ograniczających zagospodarowanie jego nieruchomości. Podniesione w odwołaniu argumenty nie dotyczą kwestii naruszenia jego interesu prawnego. Wojewoda stwierdził, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podnoszone w odwołaniu argumenty uznać należy, że J.G. nie posiada legitymacji strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. Oznacza to, że nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej to postępowanie.

Wskazał, iż zgodnie z art. 134 Kpa jako organ II instancji zobligowany był do zbadania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 410/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013r. sygn. akt II SA/Wa 598/13). Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, że J.G. nie jest stroną postępowania należało - zgodnie z dyspozycją art. 134 Kpa - stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Tym samym nie było możliwe merytoryczne ustosunkowanie się organu odwoławczego do ponoszonych w odwołaniu zarzutów.

W skardze na postanowienie Wojewody J.G. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał :

1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przez niewyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa polegające na odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W obszernych motywach skargi wywodził, iż sprawa z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewodę, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. Decyzja ta została zaskarżona w dniu [...] grudnia 2013 r. W tej samej sprawie, Wojewoda wydał kwestionowane obecnie przez skarżącego postanowienie znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W wydaniu powyższej decyzji oraz postanowienia brał udział ten sam pracownik organu, pomimo, że decyzja [...] została zaskarżona, zatem pracownik ten powinien zostać wyłączony od udziału w kolejnym postępowaniu. Ta okoliczność faktyczna stanowi podstawę do uznania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z uchybieniem przepisów prawa procesowego, ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 40/11).

Dalej skarżący wywodził, iż wniosek A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę, zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy dotyczy istniejącego już obiektu budowlanego, co do którego legalności toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Wskazywał, iż w dniu 14 czerwca 2010 r. złożył w organie nadzoru budowlanego pismo dotyczące legalności budowy obiektów w obrębie działki [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego wyznaczono do załatwienia sprawy, podzielił skargę na cztery oddzielne sprawy, z których jedna, oznaczona jako [...], dotyczyła budowy obiektu budowlanego - muru, który wraz z niewłaściwym ukształtowaniem terenu narusza § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem spowodował zmianę naturalnego spływu wód opadowych poprzez skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W dalszej kolejności skarżący przedstawiał przebieg postępowań przed organami nadzoru budowlanego, treść wydawanych w nich rozstrzygnięć, podejmowane przez niego działania w sprawie [...] oraz w sprawie zakończonej decyzją WINB nr [...].

Skarżący szczególnie akcentował negatywny wpływ jaki wywiera wybudowana konstrukcja oporowa wraz z niewłaściwym ukształtowaniem terenu na należącą do niego nieruchomość sąsiednią, naruszająca nie tylko powołany § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ale także art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczący ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a takiej właśnie zmiany dokonał właściciel działki [...]. Powołując się na załączoną do skargi dokumentację fotograficzną (załącznik nr 1) wywodził, iż wykazuje ona, że wody opadowe spływające ze skarpy nie mają możliwości swobodnego spływu wzdłuż muru granicznego a przez wyższą konstrukcję, w stosunku do muru granicznego (wykonaną z podkładów kolejowych), kierowane są na jego działkę sąsiednią ( załącznik nr 2). Konstrukcja oporowa ma zmienną wysokość, a w częściach skrajnych odpowiednio 0,3 i 0,5 m. Jedna ze skrajnych części konstrukcji oporowej wykonana z drewnianych podkładów kolejowych, przylega bezpośrednio do muru oporowego na granicy działek. Jest ona uwidoczniona na wszystkich zdjęciach w załączniku nr 1. W miejscu styku obu konstrukcji oporowych ta z nich, która utrzymuje skarpę jest wyższa o 0,3 m. W czasie opadów deszczu, z powodu utworzenia sztucznej zapory, wody opadowe, spływające z wysokiej skarpy, skierowane zostają na jego działkę zalewając ją, co przedstawia dokumentacja fotograficzna ujęta w załączniku nr 2. Już średniej intensywności opady powodują, że woda opadowa spływa po murku granicznym "strugami", co mogą także potwierdzić świadkowie. Podkreślał iż problemów ze spływam wód opadowych nie było do chwili wybudowania "tamy" jaką jest fragment konstrukcji oporowej bezpośrednio przylegający do konstrukcji oporowej na granicy działek. Poprzednio bowiem wody opadowe ze względu na nachylenie działki swobodnie spływały wzdłuż muru granicznego w kierunku drogi. Z uwagi na charakter gruntu i podłoża już niewielkie opady deszczu, wystarczają, aby grunt przestał wchłaniać wodę, która zważywszy na wskazaną konstrukcję spływa na jego działkę.

Podkreślając obowiązek organu administracji publicznej w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania z uwzględnianiem art. 28 Kpa oraz ogólnej zasady wyrażonej w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, jak też powołując się na wnioski składane w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego skarżący wywodził, iż ma w postępowaniu przymiot strony. Jego posesja oraz usytuowany na niej budynek mieszkalny znajdują się bowiem w strefie oddziaływania konstrukcji oporowej gdyż spływa na nią woda przekierowywana przez tę budowlę. Przymiot strony w postępowaniu ma służyć ochronie interesów prawnych wszystkich władających nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu. Poprzez przysługujące mu prawo własności w stosunku do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] na której posadowiono konstrukcję oporową, jego interes prawny do udziału w charakterze strony postępowania znajduje oparcie w art. 140 i 144 Kc. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa może być także prawo cywilne, szczególnie rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody wyrażonego zaskarżonym postanowieniu J.G. zarzucał, iż organ nie wziął pod uwagę, iż obiekt budowlany wraz z ukształtowanym nieodpowiednio terenem istnieje od dawna i już w obecnym czasie oddziałuje na jego posesję, co podnosił w piśmie z dnia [...] września 2013 r. W sytuacji gdy organ administracji ma obowiązek orzekać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji powinien zatem odnosić się do aktualnego stanu, a nie do stanu przyszłego. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wywodził, iż zarzuty skargi nie podważają trafności jego rozstrzygnięcia gdyż odnoszą się w dużej części do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Stwierdził, iż dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło go do wniosku, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na oporowy bowiem działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Dodatkowo powołał się na pogląd wyrażony w pkt 10 uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie w sprawie IISA/Go 70/14 potwierdzający posiadanie przez niego interesu prawnego w sprawie wszczętej wnioskiem G. i A.Z..

Uczestnik postępowania G.Z. wnosił o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu. Jego zdaniem Sąd w sprawie II SA/Go 70/14 nie przesądził jednoznacznie o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.

1. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem ( legalności ). W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt ( np. postanowienie, decyzja administracyjna ) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( tj. treść decyzji, postanowienia ) sąd administracyjny uchyla ( kasuje ) go, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, iż akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu ( art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jednolity Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływanej jako: "ppsa").

Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, iż sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego skargą aktu ( art. 133 § 1 ppsa ).

2. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało wyłącznie, wydane na podstawie art. 134 Kpa, postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego J.G. od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. i G.Z. "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...]."

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 134 Kpa: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".

Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż w oparciu o powołany przepis Wojewoda w istocie odmówił uznania J.G. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem A. i G.Z. o "udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...]". Wobec wskazanego przedmiotu zaskarżenia stwierdzić należy, iż analizowany przepis nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie.

3. Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w Kpa obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.

Powołany przepis art. 134 Kpa może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 Kpa i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Niedopuszczalność odwołania może zatem zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną.

Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu.

4. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Wojewodę.

5. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 ( vide: ONSA 1999/4/119, Prokuratura i Prawo 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Lex numer 37956) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 Kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony tj. przekonania podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku przyczyna umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. NSA stwierdził, iż nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne.

6. W motywach uzasadnienia powołanej uchwały NSA wywiódł ponadto, iż prawo do wnoszenia odwołań ( art. 127-140 Kpa ) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, wnioskowości czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, prowadzić ma do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa oznaczałaby zaś akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno zatem nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 Kpa.

7. Nawiązując do wywodów pkt. 3 co do niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, uzupełniająco należy wskazać, iż różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 Kpa niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409). W powołanym wyroku NSA stwierdził, iż wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

8. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania zauważyć należy, iż skarżący uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i był traktowany jako strona prowadzonego postępowania nie tylko przez organ I instancji, ale i przez Wojewodę, który – co sądowi wiadomym jest z urzędu – doręczył mu decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. Co prawda formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji i II instancji udziału skarżącego jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżącego za oczywiście niedopuszczalną. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu inwestycji objętej wnioskiem A. i G.Z. na zakres uprawnień właścicielskich ( użytkownika wieczystego ) skarżącego do własnej nieruchomości. W takiej sytuacji chybione jest stanowisko organu II instancji, iż skarżący w odwołaniu nie powoływał się na okoliczności i przepisy potwierdzające posiadanie interesu prawnego dającego mu przymiot strony postępowania. Był on bowiem za stronę dotychczas uznawany. Skoro w tym zakresie organ II instancji powziął wątpliwości powinien on wezwać J.G. do ich wykazania.

9. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podjął próbę wykazania braku interesu prawnego J.G. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem A. i G.Z.. Uczynił to jednakże w ramach tzw. czynności wstępnych podejmowanych w omówionej wcześniej, pierwszej fazie postępowania odwoławczego, stwierdzając końcowo niemożność, odniesienia się do zarzutów odwołania ze względu na jego niedopuszczalność. Tymczasem, na co już wskazano w uwagach ogólnych, badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu. Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania zgłoszonego w odwołaniu, związane jest z procesowym sposobem załatwienia sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

10. Zważywszy na wskazaną wadliwość rozstrzygnięcia Wojewody przedwczesne na obecnym etapie postępowania pozostaje odnoszenie się przez Sąd orzekający do 2 i 3 zarzutu skargi nakierowanych na wykazanie posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania. Kwestia ta bowiem stać się powinna przedmiotem oceny organu odwoławczego, dokonanej w toku procesowego rozpoznania odwołania skarżącego. Jednakże odnosząc się do niej organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę istniejący aktualnie stan sprawy a związany z ( nieprawomocnym ) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. wydanym sprawie II SA/Go 70/14 uchylającym decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego wyroku ( vide: pkt 10 ) Sąd odniósł się do kwestii posiadania przez J.G. statusu strony postępowania. Bezprzedmiotowe natomiast pozostaje odnoszenie się przez Sąd do powoływanych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących postępowania legalizacyjnego czy wznowieniowego prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, jako pozostających poza granicami rozpoznawanej sprawy administracyjnej, wyznaczonej przez przedmiot zaskarżenia.

11. Odnośnie zaś zarzutu pierwszego skargi, dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przez niewyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to istotnie zarówno zaskarżone postanowienie jak i decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] wydane zostały z upoważnienia Wojewody przez tego samego pracownika organu ( G.K. ). Okoliczność ta nie stanowi jednak o naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Powołany przepis ma bowiem zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra (ministerstwa), którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 Kpa ) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Również powołany przez skarżącego wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 40/11, odnoszący się do zresztą do całkowicie odmiennego stanu faktycznego, dotyczył konieczności wyłączenia pracownika orzekającego w sprawie z upoważnienia organu od orzekania w sprawie wywołanej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Fakt, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] została przez skarżącego zaskarżona do WSA ( sprawa II SA/Go 70/14 ) nie oznacza, iż jest ona "zaskarżoną decyzją" w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 5 Kpa.

12. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniało to jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Konsekwencją uchylenia postanowienia stało się zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania go do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ppsa ).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wywodów niniejszego uzasadnienia. Jednakże organ zobowiązany będzie dodatkowo do rozważenia wpływu na sprawę niniejszą wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie II SA/Go 70/14 ( o ile uzyska cechę prawomocności ) jak też rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji złożonego przez G.Z. i wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r.

13. W związku z uwzględnieniem skargi i wnioskiem skarżącego ( art. 200 i 205 § 1 ppsa ) zasądzono na jego rzecz od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis od skargi i koszty dojazdu do sądu na rozprawę.