II OSK 2936/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 844/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w punkcie 2. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętrzącego jazu powłokowego na rzece Warcie na odcinku 584+500 km, Małej Elektrowni Wodnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacji transformatorowej i pomiarowej oraz przyłącza do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina W. - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - Załęczański Park Krajobrazowy oraz Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000: Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Załęczański Łuk Warty PLH 100007.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano dotychczasowy tok postępowania oraz wskazano na argumentację mającą przemawiać za brakiem podstaw do wyłączenia wobec projektowanej inwestycji zakazów jej lokalizacji wynikających w szczególności z rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Nr 348, poz. 3119, ze zm.).

W skardze na powyższe postanowienie Z. S. zarzucił naruszenie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 647), poprzez wydanie postanowienia pomimo braku istnienia podstawy prawnej do jego wydania w dniu rozstrzygania, z uwagi na upływ terminu 21 dni na zajęcie stanowiska, co było jednoznaczne z uwzględnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że uchybienie przez organ I instancji 21-dniowego terminu przewidzianego do wyrażenia stanowiska w sprawie wniosku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie zawsze skutkuje uzgodnieniem tego projektu. Organ drugiej instancji podzielił w tym zakresie pogląd w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14.06.2007 r. sygn. II SA/Bk 345/07, który wskazał, że "wydanie przez organ postanowienia o odmowie uzgodnienia przedstawionego projektu planu z uchybieniem terminu 21 dni lecz doręczenie go organowi przed datą uchwalenia planu miejscowego, nie daje podstaw do przyjęcia tzw. fikcji prawnej uzgodnienia projektu w świetle art. 25 ust. 2 ustawy" [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Sąd stanął na stanowisku, że pomimo wydania przez organ uzgadniający orzeczenia z uchybieniem terminu określonego przez ustawę do wiążącego wypowiedzenia się w sprawie przekazanej do uzgodnienia, w przypadku doręczenia tego orzeczenia organowi wydającemu uzgadnianą decyzję przed jej wydaniem, nie można przyjąć fikcji prawnej uzgodnienia. Zaprezentowane stanowisko Sądu należy analogicznie stosować w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Następnie Sąd wskazał, że jak wynika z akt, działki gruntu skarżącego położone są w granicach Załęczańskiego Parku Krajobrazowego, dlatego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego podlega uzgodnieniu w trybie cytowanego wyżej przepisu. Z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z akt wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego doręczony został Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Łodzi w dniu 31 grudnia 2010 r., natomiast postanowienie o odmowie uzgodnienia tego projektu organ pierwszej instancji wydał dopiero w dniu 10 lutego 2011 r., a więc po upływie ustawowego terminu 21 dni określonego w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego zarówno postanowienie tego organu, jak i postanowienie organu drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym literalnie wskazuje na uznanie projektu decyzji za uzgodniony w przypadku niewyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 21 dni od dnia otrzymania przez ten organ tego projektu, to jednak należy przyjąć, iż omawiany przepis wyklucza tym samym wypowiadanie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie wskazanego terminu 21 dni. Skoro bowiem sam ustawodawca przesądził o skutku prawnym braku wypowiedzi organu uzgadniającego we wskazanym terminie 21 dni, to po upływie tego terminu organ uzgadniający nie może wydać postanowienia, jako aktu władzy z zakresu administracji publicznej, który nie będzie wywoływał jakichkolwiek skutków prawnych. W takim przypadku, postanowienie to będzie bowiem bezprzedmiotowe. Z akt wynika przy tym, iż po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. zwrócił się do Urzędu Gminy W. o wykazanie, że planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych wynikającego z rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego. Pomijając, iż pismo to zostało skierowane do urzędu gminy, nie zaś do organu mającego wydać decyzję o warunkach zabudowy, to przedmiot w nim określony należał właśnie do oceny Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako w kontekście regulacji zawartej w powołanym rozporządzeniu Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r., dlatego nie można tego wystąpienia uznać za służące uzupełnieniu braków przez organ przesyłający projekt decyzji do uzgodnienia.

Z cytowanego wyżej 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, i taki projekt organ uzgodnieniowy otrzymał. Powołany w odpowiedzi na skargę pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie ma znaczenia, ponieważ nie stanowi on podstawy prawnej do oceny zaskarżonych postanowień w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględnić powinien okoliczność upływu ustawowego terminu do wypowiedzenia się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że po upływie 21-dniowego terminu od otrzymania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi dokonało się z mocy ustawy uzgodnienie, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie główne – właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do uznania decyzji za uzgodnioną i nie wydał decyzji o warunkach zabudowy, po upływie 21 dni od jego przekazania organowi I instancji – Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Łodzi a jednocześnie organ ten przed wydaniem orzeczenia organu głównego orzekł w sprawie.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że powołanie tej podstawy prawnej jest właściwe w przypadku, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że podstawą do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest naruszenie przez te organy art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ustanawiając 21dniowy termin do rozpoznania sprawy stanowi przepis materialny, a co za tym idzie jako podstawa powinien być wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

- naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie zarzutu mającego oparcie na przywołanej podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.),

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a także nie wskazanie żadnej dyrektywy interpretacyjnej poza wykładnią gramatyczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają, zgodnie z intencją jej autora, podstaw do jej uwzględnienia, pozwalają jednak na stwierdzenie, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż wykładnia przepisu art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, iż wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy może również nastąpić po upływie 21-dniowego terminu ustanowionego dla jej uzgodnienia. Zaznaczyć należy, że dla odkodowania normy wynikającej z powyższego przepisu wystarczająca jest, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wykładnia literalna. Jasne brzmienie tego przepisu czyni nieuprawnionym dokonywanie jego wykładni przy pomocy wykładni innych niż literalna. Podkreślić również trzeba, że przepis ten był wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, jednolita zaś linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na inne rozumienie tego przepisu. W wyroku z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 169/12 (publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA podkreślił, że art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma szczególny charakter w stosunku do uregulowań k.p.a., a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 k.p.a. i jego treść w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. W niniejszej sprawie wszelkie niezbędne dla wydania postanowienia uzgadniającego informacje pozostawały w posiadaniu i kompetencjach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, nie zachodziła zatem potrzeba zwracania się do innych organów celem uzupełnienia potrzebnych danych. Tym bardziej więc nie sposób wywodzić, że konieczność uzupełnienia braków i zwrócenie się w tym celu do Urzędu Gminy W., mogły mieć wpływ na bieg 21-dniowego terminu, o jakim mowa art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiłoby asumpt do wywodzenia, że pomimo upływu ww. terminu i niewydania decyzji o warunkach zabudowy, możliwe jest wydanie postanowienia uzgadniającego.

Wreszcie nie sposób zgodzić się z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacją, iż posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotem: "uznaje się" wskazuje na uznaniowy charakter tego przepisu. Domniemanie uzgodnienia decyzji, jakie wiąże powołany przepis z upływem 21-dniowego upływu terminu, nie ma charakteru uznaniowego. Taki skutek determinowany jest przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Brak było bowiem możliwości przyjęcia, że bezskuteczny upływ terminu do wydania postanowienia uzgadniającego, z uwagi na niewydanie decyzji uzgadnianej, nie ma charakteru wiążącego i - w świetle art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego – nie stanowi przeszkody do wydania takiego aktu przez organ uzgadniający. Wobec powyższego nieuzasadnione pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zgodzić się jedynie należy z pełnomocnikiem skarżącego, że Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku dokonał wadliwej kwalifikacji naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. W rzeczywistości bowiem charakter stwierdzonych naruszeń wskazywał na konieczność powołania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższe uchybienie, wobec klarownych spostrzeżeń Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy.