VII SA/Wa 189/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...]Sp. z o.o., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r. nr [...]z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...]Wójt Gminy [...]zezwolił [...]Sp. z o.o. na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej [...] ul. [...]w [...]stanowiącej działkę o nr ew. [...]do projektowanego obiektu handlowo – usługowego na działkach nr [...],[...].

W dniu [...]kwietnia 2013 r. K. S. wniosła o wstrzymanie wykonania lub uchylenie wyżej określonej decyzji. Z kolei, w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej określoną decyzją. W uzasadnieniu wniosku K. S. jako przesłankę wznowienia wskazała pominięcie jej jako strony w postępowaniu. Ponadto podniosła, iż jej zdaniem wybudowanie zjazdu spowoduje zwiększenie natężenia ruchu na ulicy, pogorszenie bezpieczeństwa, wzrost natężenia hałasu oraz zanieczyszczenie powietrza.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy [...]wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy [...]orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...]sierpnia 2012 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej [...]ul. [...]w [...]stanowiącej działkę o nr ew. [...]do projektowanego obiektu handlowo - usługowego na działkach nr [...],[...]oraz [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]Sp. z o. o.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie podstawowym zarzutem stawianym przez [...]Sp. z o. o. zaskarżonej decyzji jest wznowienie postępowania na podstawie wniosku, który nie pochodzi od strony postępowania. Organ przypomniał, iż sprawa dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej [...] ul. [...]w [...]stanowiącej działkę o nr ew. [...]do projektowanego obiektu handlowo - usługowego na działkach nr [...],[...]oraz [...], zaś K. S. jest współwłaścicielką działki nr [...]oraz [...]położonych w sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja.

Organ wskazał, że art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wg którego w tej materii wydawane są decyzje administracyjne noszące znamiona uznaniowych.

Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a., który znajduje zastosowanie przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl tego przepisu stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda, czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych wyłącznie z korzystaniem z dróg publicznych, o czym jego zdaniem świadczy umieszczenie przywoływanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie uprawnień w tym zakresie zarządcy drogi. W ocenie organu w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jednakże, mają oni zagwarantowane prawo do udziału w innych postępowaniach w toku procesu inwestycyjnego.

W ocenie organu, w świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych, art. 28 k.p.a. oraz przywołanych wyroków sądów administracyjnych, K. S. ani A. O. nie jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, dlatego też nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, to jest art. 28 k.p.a w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż interpretacja art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze staje się przepisem pustym, w żaden sposób nie wpływającym na określenie kręgu osób, którym może przysługiwać status stron. W ocenie skarżącego, interpretacja taka prowadzi do całkowitego pominięcia i przez to naruszenia art. 28 k.p.a., mającego kluczowe znaczenie przy ustaleniu osób, którym przysługiwać może status stron.

Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nie zinterpretowało szeroko pojęcia przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego, fakt, iż art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych milczy na temat stron postępowania, nie oznacza, że nie mogą wchodzić w grę inne przepisy. Skarżący wywiódł istnienie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. m. in., z treści art. 144 k.c.

Ponadto, skarżąca podkreśliła, iż planowany zjazd zakłóciłby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wójt Gminy [...], po zapoznaniu się z argumentami Skarżącej, zmienił decyzję własną mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według skarżącego, organ odwoławczy uchylając decyzję Wójta nie zbadał meritum sprawy, ale swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na stwierdzeniu braku statusu strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Tego rodzaju wady nie wystąpiły w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i nast. k.p.a., regulującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a.. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności – w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania –na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Prawidłowo wskazał organ w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., co obligowało Wójta Gminy [...]do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r.

K. S. jako przesłankę do wznowienia postępowania podała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na lokalizację zjazdu.

Organ pierwszej instancji – po wznowieniu postępowania uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, albowiem wnioskodawczyni jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...], która stanowi własność skarżącej jest położona naprzeciwko przedmiotowego zjazdu) posiada interes prawny oparty o art. 222 § 2 k.c. a w konsekwencji powinna była brać udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją dotyczącą lokalizacji zjazdu. Organ drugiej instancji – w rozpoznaniu odwołania stwierdził, że skarżąca takiego przymiotu strony nie posiada, a co za tym idzie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A zatem, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zezwolenie na lokalizacje zjazdu.

Dla rozstrzygnięci tej kwestii niezbędne jest przypomnienie istoty postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Postawą materialno - prawną tej decyzji był art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260 ). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, który wskazuje jakie elementy zawiera decyzja zezwalająca na lokalizacje zjazdu.

Jak wynika z treści art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzja udzielająca zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy. Organ wydając tę decyzję ma obowiązek ocenić możliwość skomunikowania działki z drogą publiczną poprzez planowany zjazd, biorąc pod uwagę przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zatem podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Powyższe kryterium odnosi się nie do interesu prawnego skarżącej (lub właścicieli innych nieruchomości sąsiednich), ale wszystkich potencjalnych użytkowników drogi. Powyższe nie kreuje jednak po ich stronie przymiotu strony, ale co najwyżej interes faktyczny związany z potencjalnymi utrudnieniami w użytkowaniu drogi.

W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że treść art. 29 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg podmiotów posiadających legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, jak i brania udziału w postępowaniu, obejmuje jedynie właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1343/11 (LEX nr 1125549); wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 1113/11 (LEX nr 1114228); wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 610/11, LEX nr 1153224, NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., II SA 318/99 LEX 46763.

Natomiast powyższe nie przesądza o braku przymiotu strony skarżącej w ewentualnym postępowaniu o pozwolenie na budowę, bez względu na to czy przedmiotowy zjazd został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę budynku [...]wraz ze zjazdem czy też została wydana odrębna decyzja w tym zakresie. W razie wniosku o wznowienie postępowania w tej drugiej sprawie, organ zobligowany byłby (po stwierdzeniu zaistnienia warunków formalnych wniosku, w tym zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.) do zbadania czy skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Konkludując, rację ma organ odwoławczy twierdząc, że skarżącej – K. S. nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jej interes w tym postępowaniu można określić jedynie jako interes faktyczny. Słusznie zatem organ w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji, który zajął odmienne w tym zakresie stanowisko.

Dodatkowo – co uszło uwadze organu odwoławczego, a co również przemawia za wadliwością decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. należy podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...]sierpnia 2013 r. została podpisana przez T. R. – zastępcę Wójta działającego z jego upoważnienia. Ta sama osoba, (T. R. - zastępca wójta) działająca również w jego imieniu (nie jako osoba piastująca ten urząd), podpisała decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. Wprawdzie jak zostało wyżej wskazane, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że wyłączeniu od prowadzenia sprawy podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie może budzić wątpliwości, że przepis ten rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne. Innymi słowy, w ocenie Sądu skoro celem wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest zapewnienie zasady bezstronności organów administracji w rozpoznawaniu spraw, to nie może budzić wątpliwości, że zapis "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do pracownika, który winien rozpoznawać wniosek o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie skoro T. R. działał jedynie z upoważnienia wójta, to był wyłączony od prowadzenia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Ta okoliczność uzasadnia twierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a to skutkowało koniecznością oceny, że decyzja ta nie mogłaby się ostać w obrocie prawnym

Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższe naruszenie prawa dotyczy jedynie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że skoro decyzja ta nie pozostaje w obrocie prawnym, nie można czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że pozostawił w obrocie prawnym decyzję naruszającą prawo. Nie odniesienie się do ww. kwestii przez organ odwoławczy Sąd ocenił jako naruszenie przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a., które jednak pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro prawidłowo organ uchylił wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.