II SA/Bk 1184/13

Uzasadnienie

II SA/Bk 1184/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., nie zezwolono L. W. M. na zmianę na użytek rolny gruntów leśnych o powierzchni 0,0442 ha stanowiących działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym K. gm. S. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z poźn. zm.).

Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem L. W. M., która uzasadniała żądaną zmianę potrzebą powiększenia posiadanego areału gruntów rolnych. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją, z dnia [...] kwietnia 2013 r., Starosta Powiatu B. odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że działki sąsiednie, wcześniej przekształcone z użytku leśnego, nie są użytkowane rolniczo, a nadto zmieniły właściciela. Rozstrzygnięcie Starosty zostało uchylone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.) z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie, czy działka nr [...] tworzy z gruntami sąsiednimi teren leśny oraz czy działki sąsiednie – jak ustalono w I instancji nieużytkowane rolniczo – zmieniły właściciela.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. SKO wyłączyło Starostę B. od rozpoznania sprawy przekazując ją Prezydentowi Miasta B.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu [...] lipca 2013 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że działka leśna nr [...] o powierzchni 0, 0442 ha ma kształt wąskiego pasa gruntu o długości 40 m i szerokości 10 m, jest położona niedaleko asfaltowej drogi między miejscowościami S. i K., porasta ją drzewostan sosnowy niskiej jakości hodowlanej w wieku 25-30 lat z domieszką dębu o przerywanym zwarciu. Działka od strony wschodniej graniczy z większym kompleksem leśnym (działki nr [...] i [...]), a od strony zachodniej i południowej graniczy z niewykorzystywanymi użytkami rolnymi porośniętymi trawą i pozbawionymi drzewostanu na większej powierzchni. Jak wskazano, z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki sąsiednie nr [...] i [...] stanowią własność wnioskodawczyni, a działka nr [...] wraz z działkami nr [...] i [...] tworzy zwarty kompleks leśny o powierzchni około 0, 12 ha, stanowiący las zgodnie z przepisami ustawy o lasach. Organ uzyskał również wyjaśnienia wnioskodawczyni odnośnie wystąpienia przesłanki "szczególnej uzasadnionej potrzeby" zmiany lasu na użytek rolny, w których wskazała ona, że: działkę nr [...] nabyła po 3-letnim postępowaniu od Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, która uznała ją za nieprzydatną do hodowli leśnej i sprzedała na cele rolnicze; na terenie, na którym znajduje się sporna działka zaobserwować można znaczne rozdrobnienie działek i naprzemienne położenie działek rolnych i leśnych, zatem ewentualne przekształcenie ujednoliciłoby ich formę uprawną; działkę porasta słabej jakości drzewostan sosnowy. Wyjaśnienia zostały dodatkowo uzupełnione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z kolei Nadleśnictwo D. wskazało, że prowadzenie gospodarki leśnej na działce nr [...] jest zasadne, zatem należy utrzymać jej leśny charakter.

W oparciu o powyższe organ I instancji ustalił, że działka nr [...] razem z działkami leśnymi nr [...] i [...] tworzy kompleks leśny (grunt przeznaczony do produkcji leśnej) i jest lasem zgodnie z ustawą o lasach także z uwagi na powierzchnię (0,12 ha). Ustawa o lasach wymaga dla uznania gruntu za las, aby miał on powierzchnię co najmniej 0, 10 ha. Zdaniem organu brak jest dostatecznych przesłanek pozwalających na wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia działki na użytek rolny. Z zebranych dowodów wynika, że wnioskodawczyni posiada w okolicy 1,6795 ha innych użytków rolnych, jednakże organ nie był w stanie stwierdzić, czy były one rolniczo wykorzystywane. Stwierdzono jedynie, że będące jej własnością użytki rolne nr [...] i [...] nie są i nie były użytkowane rolniczo od czasu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. zezwalającej na ich przekształcenie na użytek rolny, dlatego nie ma powodu powiększania powierzchni tych użytków o działkę nr [...]. Wnioskodawczyni mimo wezwania nie wyjaśniła także, w jaki sposób wskazane działki użytkuje. Organ wskazał, że przekształcenie działki nr [...] w użytek rolny spowodowałoby, że fragment kompleksu leśnego na wschód od niej przestałby funkcjonować jako las (jego powierzchnia zmniejszyłaby się do mniej niż 0,1 ha), co mogłoby doprowadzić do degradacji i utraty wartości przyrodniczych dużo większej powierzchni gruntu. Za żądanym przekształceniem nie przemawia też rozdrobnienie okolicznych działek, bowiem całego tego areału skarżąca nie posiada, zatem jednostkowe przekształcenie owego rozdrobnienia nie wyeliminuje. Organ nie uwzględnił natomiast dwóch opinii Nadleśnictwa D., bowiem były one, w jego ocenie, sprzeczne (w jednej, pochodzącej z postępowania o sprzedaż działki przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych wskazano, że działka nr [...] nie nadaje się do użytkowania rolniczego, a w drugiej – złożonej na potrzeby przedmiotowej sprawy, sformułowano wniosek przeciwny). Końcowo organ powołał się na potrzebę ochrony gruntów leśnych i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo należy dać interesowi społecznemu przed interesem partykularnym strony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. W. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w ocenie dowodów decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. zezwalającej na przekształcenie na cele nieleśne działek nr [...] i [...], pominięcie stanowiska Nadleśnictwa D. z postępowania o sprzedaż odnośnie przydatności działki nr [...] dla gospodarki leśnej, brak podjęcia ustaleń co do działek sąsiadujących z działką nr [...] (nr [...] i [...]) poza ustaleniami ich powierzchni. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że brak jest szczególnego interesu strony w przeznaczeniu działki nr [...] na użytek rolny. Wyjaśniła, że głównym celem nabycia działki nr [...] było utworzenie areału nadającego się do zagospodarowania, którą miała ona tworzyć z wcześniej przeznaczonymi na rolnicze zagospodarowanie działkami nr [...] i [...]. Zwróciła uwagę na niewyjaśnienie stanowiska prezentowanego przez Nadleśnictwo D., które wcześniej twierdziło o nieprzydatności działki dla gospodarki leśnej, a w opinii złożonej do przedmiotowej sprawy stanowisku temu zaprzecza. Wskazała, że działki nr [...] i [...], z którymi – według stanowiska organu – działka nr [...] ma tworzyć kompleks leśny, są otoczone przez grunty rolne, porośnięte są słabym drzewostanem i sąsiadują z działkami nr [...] i [...], których przeznaczenie leśne zostało zmienione na rolne. W jej ocenie nie potwierdza to stanowiska organu, iż należy chronić te grunty jako wartościowy kompleks leśny, a potwierdza co innego – ważny interes właściciela gruntu w przekwalifikowaniu tych działek na rolne.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji, bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dokonał identycznej oceny prawnej sprawy, wskazując że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła "szczególnie uzasadniona potrzeba" zgody na przeznaczenie działki nr [...] na cele nieleśne. Z akt sprawy wynika, zdaniem Kolegium, że działka nr [...] tworzy zwarty kompleks leśny z lasem na działkach nr [...] i [...] (łącznie ponad 0,1 ha), a nie wynika, by wystąpiły jakieś szczególne, wyjątkowe okoliczności uzasadniające wydanie zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne. Organ podkreślił wynikający z ustawy o lasach obowiązek dbania o zachowanie i zapewnienie ciągłego użytkowania lasów, z czego wynika możliwość wydawania zgody na zmianę przeznaczenia lasu na cele nieleśne jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Kolegium nie uznało za "szczególnie uzasadnioną potrzebę" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zamiaru powiększenia przez wnioskodawczynię areału należących do niej gruntów rolnych, zwłaszcza że nie ustalono w sprawie, aby już posiadane użytki rolne wykorzystywała rolniczo. W ocenie Kolegium strona powinna najpierw próbować zagospodarować rolniczo teren rolny będący jej własnością, a dopiero później ubiegać się o jego powiększenie. Nie może też, w ocenie organu odwoławczego, stanowić argumentu za wydaniem zgody na przekształcenie fakt słabej jakości drzewostanu na spornej działce.

Skargę na decyzję SKO w B. złożyła do sądu administracyjnego L. W. M. zarzucając naruszenie:

1. naczelnych zasad postępowania wynikających z przepisów k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) – poprzez nieuwzględnienie decyzji Starosty Powiatu B. o zgodzie na zmianę lasu na użytek rolny na działkach nr [...];

2. prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu tego przepisu zgłoszona przez skarżącą potrzeba powiększenia obszaru gruntów rolnych w celu ich racjonalnego zagospodarowania oraz zapobieżenia degradacji.

Uzasadniając skargę wskazała, że budzi zastrzeżenia stanowisko organu, który odmiennie potraktował działkę nr [...] nie zezwalając na jej przeznaczenie na cele nieleśne, podczas gdy w stosunku do sąsiednich wobec niej działek o nr [...] decyzje zawierające taką zgodę w poprzednich latach wydał. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego w tym samym stanie faktycznym prezentowana jest odmienna ocena prawna, zwłaszcza że organ zmiany swego stanowiska nie uzasadnił.

Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, który w jej ocenie uznał za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzje wydane w stosunku do działek nr [...]. W jej ocenie nie można było tych decyzji w sprawie pominąć, jako zawierających określone ustalenia faktyczne i prawne. Zarzuciła również, że nie rozumie dlaczego w decyzjach dotyczących ostatnio wymienionych działek potrzebę powiększenia areału gruntów rolnych uznano za "szczególnie uzasadnioną potrzebę" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a takiej oceny nie kontynuowano w przedmiotowej sprawie, mimo że nieprzydatność działki nr [...] dla celów leśnych potwierdziło w jednej ze swoich opinii Nadleśnictwo D. Wskazała, że nie wyjaśniono również rozbieżności między sprzecznymi opiniami tego Nadleśnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie sądu, którego kognicja ogranicza się do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają ani przepisów prawa procesowego ani materialnego. Przy tym ocena sądu dotyczy zarówno wskazanych w skardze naruszeń jak i z mocy art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a). badając z urzędu ewentualne naruszenie prawa sąd takowego nie stwierdził.

Bezspornie podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na cele nieleśne stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z poźn. zm.). Stanowi on, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Zatem obowiązkiem prowadzących postępowanie organów jest ustalenie czy w sprawie występują szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela gruntu leśnego przemawiające za przekształceniem.

Nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawie niniejszej wymagane ustalenia zostały poczynione zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony.

Trafnie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególny charakter przesłanki pozytywnego uwzględnienia wniosku. Podkreślenia wymaga zasada wynikająca z treści art. 13 ust. 1 ustawy o lasach stanowiącego, iż właściciele lasów obowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania. Zatem właściciele lasu winni leśny charakter gruntu utrzymywać jako stan ciągły, a zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w szczególnych sytuacjach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana pozostaje linia, iż: "1. Pojęcie użyte w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Użycie przez ustawodawcę zwrotu "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. 2. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu." (vide wyroki w sprawach: II SA/Bk 855/12 z 28 stycznia 2013 r., II OSK 1448/10 z 20 października 2012 r. – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Organ wydając decyzję obowiązany jest każdorazowo do oceny czy w sprawie zaistniały "szczególnie uzasadnione potrzeby". Decyzja taka oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jak wyłożył NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 1088/10 (CBOSA) – "organ winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu".

Takiej oceny, zgodnej z powyżej przedstawionym poglądem dokonano w sprawie niniejszej i tę ocenę sąd podziela. Zauważyć należy, iż skarżąca wcześniej, bo decyzją z [...] listopada 2009 roku uzyskała zgodę na zmianę lasu na użytek rolny dla sąsiednich działek nr [...] i [...] oraz położonej odrębnie działki nr [...]. Podczas oględzin nie stwierdzono, by działki nr [...] i [...] były rolniczo użytkowane, mimo upływu kilku lat od zmiany ich charakteru. Co prawda skarżąca twierdziła, iż dokonała uprzątnięcia tych działek, to faktem jest, iż nie użytkuje ich rolniczo i trudno podzielić podany przez nią argument, iżby powodem tego stanu była zbyt mała powierzchnia gruntu przy braku areału spornej nieruchomości nr [...]. Zważywszy, że w skardze skarżąca podaje, iż jest właścicielem działki nr [...] przylegającej do nr [...], a nie wynika to w żaden sposób z akt sprawy (decyzja przekształceniowa z listopada 2009 r. dotyczy nieruchomości nr [...]) rodzi się wątpliwość czy jest zaangażowana w użytkowaniu rolnym przekształconych działek w deklarowanym przez siebie stopniu.

Skarżąca była kilkakrotnie wzywana do wykazania przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby" zmiany lasu na użytek rolny i jej wyjaśnienia zostały poddane ocenie organów orzekających w kompleksowym odniesieniu do zebranego materiału dowodowego, która to ocena nie budzi wątpliwości sądu.

W tym miejscu powtórzyć należy za NSA, który w wyroku z 20 października 2012 r. w sprawie II OSK 1448/10 wskazał obowiązek każdorazowej oceny przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oraz podkreślił niezbędność i konieczność zmiany lasu na grunt rolny dla właściciela nieruchomości. Przy tym potrzeba zmiany winna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia strony, ale oceniona powinna być przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji i argumentów strony. Dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie jest wystarczające wykazanie wystąpienia po stronie właściciela gruntu uzasadnionych potrzeb, a konieczne jest wykazanie obiektywnie szczególnego charakteru tych potrzeb.

W sprawie niniejszej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dawał podstawę do podjęcia decyzji odmownej. Organy orzekające prawidłowo odniosły subiektywne argumenty strony do obiektywnej sytuacji i takich okoliczności. Wskazały, że przekształcenie działki nr [...] w użytek rolny spowodowałoby, że fragment kompleksu leśnego położonego na wschód od tejże działki przestałby funkcjonować jako las i uległaby zmniejszeniu obecna powierzchnia kompleksu leśnego. Mogłoby to doprowadzić do utraty wartości przyrodniczych tej powierzchni gruntu.

Nie można podzielić zarzutu skargi co do naruszenia przepisów art. 6 i 8 k.p.a. tj. naruszenia zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Błędne jest bowiem przekonanie L. W. M., iż pozytywna decyzja o przekształceniu lasu z [...] listopada 2009 roku w sprawie [...] dotycząca m.in. działek sąsiednich nr [...] i [...] stanowiła wynik identycznego stanu faktycznego. Nie poddając ocenie prawidłowości tamtej decyzji, stwierdzić należy brak identyczności stanu faktycznego w tamtej sprawie oraz w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skargi ukształtowanie lasu na działkach nr [...] i [...] nie jest takie samo, jak stwierdzone w sprawie niniejszej (stan opisany w protokole oględzin). Różnice te najbardziej uwidaczniają mapy z serwisu geodezyjnego na kartach 16-17 akt administracyjnych sprawy oraz dołączone tam fotografie.

W szczególności w niebudzący wątpliwości sposób widoczna jest powierzchnia drzewostanu na poszczególnych działkach. W stosunku do powierzchni lasu na działkach nr [...] i [...] powierzchnia lasu na spornej nieruchomości nr [...] jest o wiele większa i bardziej zwarta. Szczególnie różnica ta odnosi się do działki nr [...] bezpośrednio przylegającej. Ponadto inaczej wygląda linia rozgraniczająca działki nr [...] i [...] (część obszaru po granicy z nr [...] jest nieporośnięta lasem), a linia graniczna działki nr [...] z działką nr [...]. Ta ostatnia oraz następne działki nr: [...] i także [...] – jak wynika z dokumentu na k. 17 akt adm. stanowią zwarty kompleks leśny. Uzasadnione zatem gospodarczo i przyrodniczo pozostaje pozostawienie tego kompleksu leśnego (w tym działki nr [...]) bez zmian.

Sąd nie podziela także wywodów skargi odnoszących się do stanowiska Nadleśnictwa D. i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. wyrażonych w 2012 i 2013 roku.

Zauważyć należy, iż opinia nadleśnictwa z [...] kwietnia 2012 r. dotyczyła postępowania o sprzedaż działki nr [...] (stanowiącej wówczas własność państwa) na rzecz L. W. M., która była już właścicielką działek sąsiadujących nr [...] i [...]. Wówczas nadleśnictwo stwierdziło, że działka nr [...] o powierzchni 442 m2 jest nieprzydatna dla gospodarki leśnej z powodu: braku dostępu (z trzech stron grunty prywatne, z czwartej strony rów), małej powierzchni oraz możliwości przeprowadzenia przez nadleśnictwo zabiegu. Te stwierdzenia nie odnosiły się, jak błędnie uważa skarżąca, do celowości leśnego użytkowania działki w ogóle a jedynie do takiego użytkowania przez podmiot państwowy jego działki wciśniętej w grunty prywatne. Logiczne jest, iż wobec położenia tak małego kompleksu nadleśnictwa pośród gruntów prywatnych, utrudnione byłoby prowadzenie gospodarki leśnej przez państwowego właściciela bardzo wąskiej enklawy. Natomiast wskazane argumenty nie odnosiły się do celowości utrzymania na tej działce kompleksu leśnego w ogólności.

Zaś opinia z [...]. sierpnia 2013 r. i notatka służbowa z [...] lipca 2013 r. zostały sporządzone dla potrzeb sprawy niniejszej i obejmują ocenę po zmianie właściciela (państwowego) na prywatny. Tu wykazano, że w sytuacji położenia działki i nowoukształtowanych stosunków własnościowych oraz występowania kompleksu leśnego na działkach nr [...] i [...] celowe jest utrzymanie leśnego charakteru nieruchomości nr [...].

Zauważyć należy nadto, iż wnioskodawczyni wygrała przetarg z dnia [...] grudnia 2012 r. na nabycie działki leśnej nr [...] (nie jest znana data aktu własności) a wniosek o zmianę leśnego przeznaczenia na rolny złożyła już w dniu [...] marca 2013 r. Tak krótki czasokres może świadczyć o braku woli utrzymania leśnego charakteru nieruchomości już w dacie jej nabywania, co koliduje z obowiązkiem właściciela określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o lasach.

Wyżej wskazane powody legły u podstaw oceny skargi jako bezzasadnej.

Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.