VIII SA/Wa 256/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych

i dokonanej ocenie prawnej.

Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż aktualnie została zmniejszona kwota dotacji przekazanej przez Wojewodę

i zmniejszył się udział środków własnych gminy przeznaczonych na ten cel. Środki, którymi dysponuje gmina pozwoliły na pokrycie kosztów związanych z przyznaniem pomocy na zakup posiłku lub żywności jedynie do końca października 2013 r.

W odwołaniu skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości 220 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pomoc w zakresie dożywiania jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym, co powoduje, że o jego przyznaniu i wysokości decyduje organ udzielający pomocy. Zatem pomoc może, ale nie musi być przyznana, nawet wówczas, gdy strona spełniła wszystkie ustawowe wymagania uprawniające do ubiegania się o tę formę pomocy. SKO wskazało, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący jest kawalerem, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Łączna wysokość dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosiła [...] zł (zasiłek stały [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł). Podniesiono, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie podał dochód skarżącego, ale nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia. Kolegium podtrzymało przedstawioną w decyzji organu I instancji argumentację prawną. Powołując treść art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i art. 5 ust. 1 ustawy Pomoc państwa w zakresie dożywiania Kolegium wskazało, iż prawo do pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty równej 150% ustawowego kryterium, które wynosi 542 złotych. Organ odwoławczy stwierdził, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co kwalifikuje go do otrzymania zasiłku. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący oczekuje pomocy na dofinansowanie zakupu żywności, 2 szt. miodu gryczanego, zakupu gorącego posiłku, środków czystości, odzieży, koca wełnianego, leków, ziół. Sprawy dotyczące pomocy na dofinansowanie zakupu żywności, 2 szt. miodu gryczanego, zakupu gorącego posiłku, środków czystości, odzieży, koca wełnianego, leków, ziół zostały zakończone odrębnymi decyzjami. Fakt, iż strona nie jest usatysfakcjonowania z zakresu udzielonej pomocy nie uzasadnia odwołania. Organ wskazał, skarżący otrzymał pomoc na pozostałe zgłoszone potrzeby, w tym na zakup żywności. Zatem nie pozostał bez wsparcia organu I instancji. Ponadto skarżący od wielu lat systematycznie korzysta z różnych form pomocy. W okresie od stycznia do listopada 2013 r. wielokrotnie objęty był pomocą,

w tym również w formie zasiłków celowych. Poza tym na wielkość udzielanej pomocy wpływ mają nie tylko uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, ale również środki finansowe, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Ze względu na zmniejszenie kwoty dotacji przekazanej przez wojewodę proporcjonalnie zmniejszył się udział środków własnych gminy przeznaczonych na ten cel. Środki, jakimi dysponowała gmina pozwoliły na pokrycie kosztów związanych z przyznaniem pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku i żywności do końca października 2013 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniósł te same argumenty i zarzuty, które przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak

i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.; dalej: "ustawa"), oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Stosownie zatem do art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.

o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy

w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczący zasiłku celowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że organu dysponują ograniczonymi środkami finansowymi a muszą zaspokoić potrzeby wielu osób.

Sądowa kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności

z prawem bez wnikania w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Przede wszystkim kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Jest to, więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada

na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością.

Mając tym samym na względzie wskazane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest fakt, iż spełnienie kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania, gdyż należy rozważyć pozostałe aspekty sprawy.

W ocenie Sądu, organ wydając decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na dożywianie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Również organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie tej został zebrany pełny materiał dowodowy, a ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe. Zarówno organ I jak i II instancji rozważyły cały materiał dowodowy, w tym wszystkie okoliczności sprawy, wydając rozstrzygnięcia, które odpowiadają prawu. Wniosek o pomoc

w zakresie dożywiania wnioskodawca złożył w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 8 listopada 2013 r. W sprawie jest bezsporne, że łączna wysokość dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosiła [...] zł, na który składa się zasiłek stały [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny [...] zł i dodatek mieszkaniowy [...] zł. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w miesiącu listopadzie 2013 r. skarżący uzyskał w ramach przyznanej mu pomocy społecznej: kwotę [...] zł na zakup artykułów żywnościowych, [...] zł na zakup środków czystości, [...] zł na zakup odzieży i [...] zł na zakup koca wełnianego (decyzja z [...] listopada 2013 r. zmieniona decyzja z [...] grudnia 2013 r.) oraz [...] zł na zakup leków oraz ziół (decyzja z [...] listopada 2013 r.). Z akt sprawy wynika również, że skarżący w grudniu 2013 r. (decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r.) uzyskała zasiłki celowe na zakup leków – [...] zł, zakup żywności – [...] zł, zakup środków czystości – [...] zł, dofinansowanie usług fryzjerskich – [..] zł, dofinansowanie zakupu odzieży zimowej – [...] zł (razem [...] zł). Jak wskazał organ, średnia pomoc ośrodka pomocy społecznej na rzecz rodziny wynosi miesięcznie 43 zł, zaś w odniesieniu do wnioskodawcy pomoc ta zarówno w miesiącu listopadzie 2013 r., jak i w grudniu 2013 r. przekraczała tę kwotę.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Pomoc społeczna stanowi instytucję, która ma na celu pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której wnioskodawca nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Podkreślić należy, że pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, a skarżącemu w listopadzie 2013 r. udzielona została pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności.

Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest, możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku