I SA/Bd 462/14

Uzasadnienie

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ch. prowadzi w stosunku do

E. Sz. (skarżącej) postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...]. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] wystawionych przez wierzyciela - Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówkę Terenową w G., obejmujących należność z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres IV/2006, I, II, III/2007, IV/2008, I, II, III/2009, X, XI, XII/2009, I, II, III/2010, IV, V, VI/2010 w łącznej kwocie należności głównej [...] zł.

W celu wyegzekwowania należności, zawiadomieniem z dnia [...]. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność

z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności, tj. w B S. Organ podał, że wraz z zawiadomieniem, o zajęciu dnia [...]. doręczono skarżącej odpisy tytułów wykonawczych. W piśmie z dnia [...]. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, że skarżąca nie figuruje w wykazie klientów banku.

W dniu [...]. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. wpłynęło pismo strony nazwane "sprzeciwem", które organ zakwalifikował jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W jego treści skarżąca podniosła, że od przekazania we wrześniu 2006r. gospodarstwa synowi nie prowadzi żadnej działalności związanej z rolnictwem. Dlatego nie ma obowiązku opłacania jakichkolwiek składek na rzecz KRUS, a wpłat dokonywała z własnej woli. Zdaniem strony, składka na fundusz emerytalno-rentowy jest dobrowolna, w związku z tym urzędnicy KRUS nie mają żadnych podstaw prawnych do zajmowania jej mienia.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ch. pismem z dnia [...]. przekazał pismo skarżącej do wierzyciela - Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w G. celem zajęcia stanowiska w trybie

art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a.

Postanowieniem z dnia [...]. wierzyciel nie uwzględnił zarzutów

w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca podlega ubezpieczeniu w zakresie emerytalno-rentowym na wniosek od [...]., natomiast R. Sz., który w tytułach wykonawczych podany jest jako współmałżonek, decyzją z dnia [...]. został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym, z uwagi na przyznaną rentę strukturalną.

Postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego

w Ch. na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. uznał zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła zażalenie.

W uzasadnieniu, podobnie jak w piśmie z dnia [...]., skarżąca zakwestionowała działanie Prezesa KRUS dotyczące egzekucji, jako niemąjące żadnych podstaw prawnych. Ponadto podniosła, że domaganie się zapłaty jest działaniem bezprawnym, ponieważ polega na uporczywym dręczeniu jej osoby w celu wyłudzenia żądanych środków. Skarżąca stwierdziła, że wskazywanie KRUS jako wierzyciela jest nieporozumieniem, gdyż jej składki opłacane są dobrowolnie.

Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w B. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie zarzutów zgłoszonych pismem z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że termin ten biegnie od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Organ wyjaśnił również, iż uchybienie terminowi do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego, chyba że wystąpi on o przywrócenie terminu stosownie do art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a.

Dyrektor zauważył, że odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącej

w dniu [...]. wraz z zawiadomieniem z dnia [...]. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, co potwierdza czytelny podpis strony na dowodzie odbioru przesyłki. Organ zaznaczył, że odpisy przedmiotowych tytułów wykonawczych zawierały pouczenie dla zobowiązanego, iż służy mu w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym Dyrektor podniósł, że siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów upłynął dnia [...]. Natomiast zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skarżąca wniosła pismem datowanym na [...]., dostarczając je osobiście do Urzędu Skarbowego w Ch. w dniu [...]. Powyższe zdaniem organu oznacza, że czynności tej skarżąca dokonała z uchybieniem terminu określonego

w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor stwierdził, że organ egzekucyjny nie dostrzegł tego uchybienia i rozpatrzył złożony środek prawny merytorycznie. Zaznaczył przy tym, że strona nie zwróciła się z wnioskiem

o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, strona złożyła skargę do tut. Sądu wnosząc o jej wnikliwe i rzetelne rozpatrzenie. W uzasadnieniu podniosła, że nie zauważyła, iż zażalenie wniosła po terminie. Stwierdziła, że w przypadku, gdyby organ egzekucyjny ze względu na termin nie przyjął jej pisma, miałaby prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji zaś, gdy po upływie prawie pięciu miesięcy jest informowana, że zażalenie zostało złożone po terminie, prawo do wniesienia przedmiotowego wniosku zostało jej odebrane. Skarżąca zauważyła, że

w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej nie odniósł się w żaden sposób do jej zasadniczego pytania w sprawie prawidłowości działania Prezesa KRUS.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tak określonym zakresie kognicji tut. Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżone postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

II. Zdaniem organu, skarżąca złożyła zarzuty z uchybieniem terminu do ich wniesienia, stąd zaszły podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji

i umorzenia postępowania w sprawie zarzutów. Strona natomiast poza zarzutami merytorycznymi podnosi, że nie zauważyła wniesienia zażalenia po terminie i dopiero po upływie pięciu miesięcy została poinformowana o uchybieniu terminu.

Zauważyć należy, że w podstawie prawnej organ uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ stosując ten przepis odpowiednio, uchylając postanowienie organu I instancji

i umarzając postępowanie stwierdził tym samym, że postępowanie w sprawie wniesionych zarzutów jest bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy

w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio

w całości albo w części. Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty sprawy. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego rodzaju. Przywołany przepis ustanawia ogólną regułę umarzania postępowania administracyjnego dotyczącą działania organu z urzędu. Reguła ta jest związana z bezprzedmiotowością postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, iż "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej"

(J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 K.p.a. kom. Lex 2010). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996, nr 2, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (np. ustanie bytu prawnego osoby prawnej)

i przedmiotowe (np. zniesienie danej kategorii obowiązków). Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wyd. C.H.BECK W-wa 2006r., s. 486-489). Decyzja

o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach

i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. II GSK 1096/12 LEX

nr 1218383). W indywidualnej sprawie fakt lub zdarzenie prawne powinno być ustalone przez organ administracji publicznej w taki sposób, aby z niego wprost wynikała istota bezprzedmiotowości. Celowi temu służy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że do przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania nie można zaliczyć sytuacji, w której środek zaskarżenia danego aktu administracyjnego zostanie złożony po terminie. Postępowanie jest przedmiotowe, organ stwierdzając wniesienie zarzutów po terminie, obowiązany był orzec o wniesieniu środka zaskarżenia z uchybieniem terminu. W takiej sytuacji należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić postanowienie organu I instancji i stwierdzić, że zarzuty zostały wniesione

z uchybieniem terminu, a nie umorzyć postępowanie. Wniesienie z uchybieniem terminu jakiegokolwiek środka zaskarżenia np. odwołania, zażalenia, skargi, czy też zarzutów nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie uprawnia do umorzenia postępowania. W związku ze stwierdzeniem przez organ, że środek zaskarżenia został wniesiony z przekroczeniem ustawowego terminu i nie został przywrócony, stronie przysługuje prawo do polemiki co do orzeczenia o uchybieniu terminu, a nie koncentrowania swoich argumentów w kontekście, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nie budzi bowiem wątpliwości – w ocenie tut. Sądu – że istnieje podmiot, jak i przedmiot postępowania. Sporne może być na tym etapie zagadnienie zachowania terminu do wniesienia zarzutów. W konsekwencji nie zaszły podstawy do umorzenia postępowania.

III. Ponadto Sąd zauważa, że na potwierdzeniu odbioru przesyłki, na które powołuje się organ, znajduje się adnotacja, iż dotyczy ono doręczenia pisma nazwanego: zajęcie rachunku bankowego (d. k. 26 akt administracyjnych). Stąd należy uzupełnić materiał dowodowy (np. z dokumentacji podawczej), który pozwoliłby ustalić, iż przesyłka doręczona dnia [...]. oprócz zawiadomienia o zajęciu zawierała także tytuły wykonawcze, chyba że strona w sposób jednoznaczny potwierdzi tę okoliczność. Wobec tak opisanego potwierdzenia odbioru przesyłki (wymieniającego wyłącznie pismo dotyczące zajęcia),Sąd nie może jednoznacznie przesądzić, czy rzeczywiście mieściły się w niej także tytuły wykonawcze. To na organie ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności.

IV. W przypadku wykazania, że tytuły wykonawcze wraz z zawiadomieniem

o zajęciu rachunku bankowego zostały doręczone w dniu [...]., wówczas organ obowiązany jest przed stwierdzeniem wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu, do dokonania ustalenia i poczynienia odpowiedniego wywodu w wydanym akcie administracyjnym, dlaczego pismo z dnia [...]. (złożone w dniu

[...].) traktuje jako zarzuty, a nie skargę. Zauważyć należy,

że w zawiadomieniu o zajęciu rachunku bankowego zawarto pouczenie o prawie wniesienia skargi w terminie 14 dni. Traktując wówczas pismo jako zarzuty należy stwierdzić, że strona uchybiła terminowi. Jeżeli jednak pismo zostałoby zakwalifikowane jako skarga, wówczas niewątpliwie została ona wniesiona z zachowaniem terminu

(art. 54 u.p.e.a.). Oczywiście należy przy kwalifikacji pisma kierować się jego treścią,

a w razie wątpliwości zwrócić się do strony o jednoznaczne wypowiedzenie się w tej materii. Powyższe wynika z tej przyczyny, że skarżąca wniesione pismo nazwała "sprzeciwem" wskazując, iż dotyczy ono zajęcia majątkowego na rzecz KRUS z dnia

[...]r. Z jednej zatem strony nawiązuje do zajęcia, po czym przywołuje datę tytułów wykonawczych. Ze względu zatem na różne terminy w zależności od kwalifikacji wniesionego środka zaskarżenia (zarzuty – 7 dni; skarga – 14 dni) i skutki z tym związane dla strony, konieczne jest odniesienie się przez organ także do tego zagadnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie

z którym w przypadku wątpliwości co do charakteru pisma istotnie organ administracji publicznej jako "gospodarz postępowania" prowadząc je w sposób lojalny wobec strony, mający budować i pogłębiać do niego zaufanie, niejako za stronę i w jej interesie "odgaduje", jakie były jej rzeczywiste intencje. Jest jednak w takim postępowaniu również niebezpieczeństwo działania wbrew woli strony. Można bowiem i należy informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać nad tym, aby nie poniosła ona szkody i w tym celu udzielać jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Należy jednak pamiętać, że to ostatecznie strona decyduje o tym, z jakich środków prawnych chce skorzystać.

Tak więc, organ prowadzący postępowanie może informować stronę o istniejących w tej mierze możliwościach prawnych, stwarzając jej możliwość wyboru (jeżeli taka istnieje), ale nie powinien za nią w tej mierze w sposób władczy decydować. Dlatego też, aby uniknąć działania wbrew woli strony, zasadne i celowe jest - aby w tych wszystkich wypadkach zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. Jeżeli organ administracyjny tego zaniedba i sam o tym zadecyduje, tym samym ponosi ryzyko, że będzie działał wbrew rzeczywistym intencjom strony, co jest niedopuszczalne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Wa 1941/09).

Sąd w tut. składzie przywołany pogląd podziela.

Jednocześnie Sąd nie przesądza charakteru pisma z dnia [...]., lecz stwierdza, że powinno to również być przedmiotem badania oraz analizy przez organ

i z uwzględnieniem woli strony skarżącej, a następnie znaleźć wyraz w wydanym akcie administracyjnym, tak aby argumentację organu mógł poznać sąd kontrolujący wydany akt administracyjny.

V. Mając na uwadze powyższe podać należy, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w sprawie w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:

- organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa);

- w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa);

- organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość

i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa);

- organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa).

W ocenie tut. Sądu, organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z ww. przepisów prawa, a tym samym doszło do ich naruszenia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.

H. Adamczewska – Wasilewicz E. Kruppik – Świetlicka L. Kleczkowski