II SAB/Sz 29/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] , wydaną po rozpoznaniu wniosku Sądu Okręgowego VII Wydział Cywilny Odwoławczy, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego na podstawie art. 36 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 61, poz. 1688 ze zm.), uzupełnił treść aktu zgonu O. P. nr [...] przez wpisanie w rubryce II pozycji 2 godziny zgonu: "pierwsza (1) minut dziesięć (10)".

W dniu 14 września 2012 r. Z. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego

z dnia [...] r. z tego względu, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Wskazał, że przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie spadkowe mające ustalić spadkobierców po zmarłym M. P. (synu wnioskodawcy) i O. P. (wnuczce wnioskodawcy), a Sąd Rejonowy w postanowieniu INS 367/10 orzekł, że zmarli oni jednocześnie. Kierownik USC uzupełnił akt zgonu O. P. przez wpisanie godziny zgonu –"1.10" w sytuacji, gdy z akt postępowania przygotowawczego jednoznacznie wynika, że zespół ratownictwa medycznego przybył na miejsce pożaru o godz. 0.12, akcja reanimacyjna była prowadzona przez zespół karetki ok. 20-30 minut bez wskazań do dalszej reanimacji, ponieważ dziecko zostało wyniesione z pożaru bez tętna i bez oddechu, z nieoznaczalnym tętniczym ciśnieniem krwi. Z konsultacji anestezjologicznej również wynika, że dziecko zmarło przed przyjazdem do szpitala. Badanie toksykologiczne krwi O. P. potwierdziło ekspozycję na duże stężenie tlenku węgla w okolicznościach pożaru. Biegły sądowy

z zakresu medycyny sądowej i patomorfolog stwierdził, że w istniejącej w sprawie dokumentacji medycznej nie odnalazł jakichkolwiek przesłanek do potwierdzenia,

by w okolicznościach zdarzenia, jak też po wyniesieniu ciała O. P.

z ogniska pożaru, potwierdzono samodzielne czynności życiowe. Także strażacy biorący udział w gaszeniu pożaru zeznali w postępowaniu przygotowawczym,

że wynieśli z pożaru dziecko nieprzytomne, które leciało przez ręce. W tej sytuacji - zdaniem wnioskodawcy - brak było podstaw do uzupełnienia aktu zgonu o godzinę zgonu "1.10". O tej godzinie O. P. została przyjęta do szpitala. Organ przed wydaniem wskazanej decyzji nie zbadał dokładnie sytuacji faktycznej, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego a także uniemożliwił stronom udział w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego odmówił wznowienia postępowania wskazując, że decyzja której wniosek dotyczy została wydana na wniosek Sądu Okręgowego, który prowadził sprawę z udziałem I. M., (matki O. P.), która była stroną w postępowaniu administracyjnym. Decyzja została zaś wydana w oparciu o dokumentację medyczną udostępnioną przez Szpital Polski, z której jednoznacznie wynika godzina i miejsce zgonu O.P.

Po rozpatrzeniu zażalenia Z. P. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, wskazując, że Z. P. nie posiadał przymiotu strony

w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., dlatego nie posiada legitymacji procesowej do zainicjowania wznowienia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1287/12 uchylił powyższe postanowienie Wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia

[...] r. wskazując, że Z. P. jest stroną w postępowaniu dotyczącym uzupełnienia aktu zgonu O.P. Sąd wskazał również, iż organ powinien podjąć starania dla ustalenia możliwie wszystkich osób, które mogą w nim posiadać przymiot strony.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego

wznowił postępowanie dotyczące uzupełnienia aktu zgonu O. P.

Zawiadomieniami z dnia 12 sierpnia 2013, 12 września 2013 r, 10 października 2013 r., 12 listopada 2013 r., organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, że termin zakończenia postępowania został przedłużony z uwagi na skierowanie do Sądu Rejonowego w B. i Sądu Rejonowego w K. wniosków o wyznaczenie przedstawicieli dla osób nieobecnych, które są również stronami postępowania.

Zawiadomieniami z dnia 12 stycznia 2014 r. i 12 lutego 2014 r. organ I instancji zawiadomił Z. P. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z powodu konieczności rozpoznania przez Wojewodę jego zażalenia na bezpodstawne przedłużanie przez organ I instancji terminu załatwienia sprawy, a także z uwagi na nie zakończone postępowanie dotyczące wyznaczenia przedstawicieli dla stron nieobecnych.

Postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt III RNs 141/13 Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich w B. ustanowił kuratora dla nieobecnego Ł. P. w celu reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzupełnienia aktu zgonu O. P.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III RNs 266/13 Sąd Rejonowy w K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich zarządził zwrot wniosku Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu A. S. z powodu nie uzupełnienia braku formalnego wniosku, tj. nie wskazania, mimo wezwania Sądu, kandydata na kuratora dla osoby nieobecnej.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] , po rozpoznaniu zażalenia Z. P. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej uzupełnienia aktu zgonu O. P., uznał zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego wystąpienie przez organ I instancji z wnioskiem do sądu powszechnego o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej uzasadnia przedłużenie terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przymiot strony, oprócz Z. P., posiadają A. S., Ł. P., M. P. i I. M. Miejsce pobytu A. S. i M. P. nie jest znane, dlatego wniosek organu I instancji o wyznaczenie kuratora dla tych osób był uzasadniony, co uzasadniało przesunięcie terminu załatwienia sprawy.

W dniu 24 stycznia 2014 r. Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Urzędu Cywilnego, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podniósł, że od 12 sierpnia 2013 r. otrzymuje od organu I instancji zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie

z powodu konieczności wyznaczenia przedstawiciela dla osób nieobecnych będących stronami postępowania w sytuacji, gdy organ ten posiada wiedzę o stronach postępowania oraz dokumenty z Sądu Okręgowego, z których wynika krąg osób w nim uczestniczących. Mimo tego Wojewoda uznał, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie było nieuzasadnione, natomiast organ I instancji po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy, tym razem z powodu złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Dotychczas Kierownik USC nie wydał stosownego aktu administracyjnego, mimo tego, że potrzebne dowody posiadał jeszcze przed wydaniem postanowienia

o wznowieniu postępowania, czym naruszył art. 35 § 3 K.p.a. określający maksymalny termin załatwienia sprawy, zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.), a także zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Organy popełniły wiele błędów proceduralnych wynikających z nieznajomości prawa, a konsekwencję tej niewiedzy ponosi skarżący. Postępowanie, które powinno być już dawno zakończone wydaniem stosownej decyzji, jest celowo przeciągane, bo urzędnik nie wie co ma zrobić.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania w sprawie dowodząc,

że powodem niezałatwienia sprawy w terminie była nieobecność w kraju dwojga uczestników postępowania, tj. A.S. i M. P. Dnia 15 lipca 2013 r. Z. P. podał, że osoby te przebywają za granicą. Wobec trudności z ustanowieniem kuratora dla osób nieobecnych, co powodowało przedłużanie postępowania, podczas rozmowy telefonicznej w dniu 21 stycznia 2014 r. Z. P. zgodził się zostać kuratorem A. S. i M. P. W dniu 23 stycznia 2014 r. odwołał zgodę tłumacząc, że nie chce mieć żadnych problemów z tymi osobami. Udzielił też informacji, że prawdopodobnie osoby te przebywają obecnie w K. W dniu 24 stycznia 2014 r. Kierownik USC złożył wnioski do Urzędu Miejskiego o udostępnienie danych z ewidencji ludności dotyczących adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy A. S. i M. P. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał jednak odpowiedzi.

Pełnomocnik wyjaśnił dalej, że w dniu 24 stycznia 2014 r. z organem I instancji skontaktowała się telefonicznie A. S. podając, że wraz z synami Ł. P. i M. P. wróciła do kraju. Podała jednocześnie adres zamieszkania swój i synów. W tym samym dniu wpłynęła także skarga Z. P. całkowicie nieuzasadniona. Organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1287/12, na podstawie dokumentacji sądowej ustalił wszystkie osoby posiadające przymiot strony w postępowaniu i miał obowiązek, zgodnie z art. 10 K.p.a., umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu. Z uwagi na nieobecność w Polsce czterech uczestników postępowania, tj. A. S., M. P., Ł. P. i I. M., organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w B. i Sądu Rejonowego w K., na podstawie art. 34 K.p.a., o wyznaczenie przedstawicieli dla osób nieobecnych. Oczekiwanie na odpowiedź sądów uzasadniała przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, o czym skarżący był informowany. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. jest nieuzasadniony. Organ I instancji kierując się zasadami wyrażonymi w tych przepisach prowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, z uwzględnieniem zasady bezstronności w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) –dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podejmują żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzą postępowanie w sprawie, jednakże nie kończą postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla oceny dopuszczalności i zasadności takiej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 3/10 LEX nr 595338, wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 28/12 LEX nr 1166253).

Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego oraz kontroli prawidłowości działania organu wówczas, gdy organ twierdzi, że niemożliwe jest wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub tłumaczy niemożność załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga Z. P. jest dopuszczalna, ponieważ skarżący wyczerpał środek zaskarżenia jaki służył mu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. w dniu 25 listopada 2013 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody, w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy, skargi oraz odpowiedzi na skargę wynika,

że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] r. został złożony przez skarżącego w dniu 14 września 2012 r. Ponieważ skarżący nie brał udziału

w postępowaniu zakończonym tą decyzją, organ I instancji oraz organ odwoławczy uznały, że nie jest stroną w sprawie dotyczącej uzupełnienia aktu zgonu O. P. i nie może żądać wznowienia postępowania. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1287/12 uznającego, że Z. P., będący potencjalnym spadkobiercą, jest stroną w postępowaniu administracyjnym, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie dotyczące uzupełnienia aktu zgonu O. P. Od tego czasu, mimo przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, organ nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do art. 151 K.p.a. Wielokrotnie zawiadamiał natomiast wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu niewyznaczenia przez sąd powszechny przedstawiciela dla osób nieobecnych, będących stronami postępowania, a nawet z powodu złożenia przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tymczasem złożenie takiego zażalenia powinno zmobilizować organ I instancji do jak najszybszego załatwienia sprawy. Wniesienie ww. zażalenia lub też skargi do sądu na bezczynność organu nie tamuje biegu postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to,

że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na

tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 278/13; LEX

nr 1408668). W niniejszej sprawie organ I instancji przestał prowadzić postępowanie

w sprawie, mimo tego, że w dniu 24 stycznia 2014 r. dysponował już adresami wszystkich stron postępowania, tłumacząc to wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność.

Organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż organ I instancji nie dołożył należytych starań aby załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Po ustaleniu, że część stron postępowania nie zamieszkuje w kraju, złożył wprawdzie do sądów powszechnych wnioski o wyznaczenie przedstawicieli dla tych osób, ale nie były one kompletne i należycie uzasadnione. W szczególności organ, mimo wezwania, nie wskazał kandydata na kuratora dla A. S., co spowodowało, że Sąd Rejonowy w K. zwrócił wniosek o wyznaczenie kuratora. Także po wniesieniu skargi na bezczynność, organ zamiast niezwłocznie wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, po raz kolejny poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, mimo, że dysponował już adresami wszystkich stron postępowania.

Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu I instancji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie wynikała ona ze złej woli bądź lekceważenia stron lecz z pewnej nieporadności w prowadzeniu sprawy w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikającej zapewne z braku doświadczenia w stosowaniu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Ponadto organ informował skarżącego o istniejących – w jego ocenie – przeszkodach załatwieniu sprawy właściwą decyzją. Niewątpliwie sytuacja, w której wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożony 14 września 2012 r., mimo wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie doprowadził do wydania decyzji, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.).

W świetle powyższego, należało na mocy o art. 149 § 1 p.p.s.a. uznać,

iż Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego pozostawał w stanie bezczynności i zobowiązać ten organ do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając zarazem, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.