I OZ 446/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. sygn., akt II SO/Wa 17/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 300 złotych z tytułu nieprzekazania w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydania odpisu instrukcji kancelaryjnej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z dnia 3 sierpnia 2011 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 8 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. J. S. wniósł o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), tj. nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na ww. skargę na bezczynność Wójta Gminy K. i nieprzekazanie jej Sądowi, wraz ze skargą i aktami sprawy. Jan Stańczak wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Wójt Gminy K. wniósł o jego odrzucenie, wskazując, że skarżący żądał wydania odpisu dokumentów, a nie dostępu do informacji publicznej. Organ stanął na stanowisku, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje prawa do otrzymywania dokumentów, czy udostępniania odpisów dokumentów, bowiem jej istotą jest przekazywanie informacji, a nie dokumentów. Dlatego też odnośnie postępowania o udostępnienie dokumentów lub ich odpisów – poza formą udostępnienia do wglądu – nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy. Zatem, zdaniem organu, nie obowiązuje tryb szczególny rozpatrywania skarg nałożony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Wójt Gminy K. podniósł, iż J. S. i W. S. wykorzystują ustawy i postępowanie sądowoadministracyjne jako instrumenty osobistej kontroli nad organami gminy i narzędzie w prywatnej wojnie z organami Gminy, bowiem olbrzymią ilością składanych wniosków, skarg i zażaleń powodują powstawanie ogromnych trudności z zachowaniem ustawowych terminów. Organ dokłada jednak wszelkich starań, aby należycie wypełniać swoje obowiązki w możliwie najkrótszym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając grzywnę Wójtowi Gminy K. wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, do przekazania do Sądu skargi J. S. z dnia 8 grudnia 2011 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wa 30/12) ma zastosowanie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku w którym domagał się on udostępnienia informacji w oparciu o tę właśnie ustawę. W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, wraz z aktami sprawy ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu.

Z akt niniejszej sprawy oraz z akt sprawy II SAB/Wa 30/12 ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. skargę wraz z aktami sprawy w dniu 18 stycznia 2012 r. Zestawiając zatem datę wpływu skargi do organu - 8 grudnia 2011 r., z datą przesłania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu – 18 stycznia 2012 r. Sąd stwierdził, że Wójt Gminy K. nałożony na niego obowiązek wynikający z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykonał z przekroczeniem terminu o 26 dni, a więc z prawie dwukrotnym przekroczeniem terminu. W ocenie Sądu, wskazywane przez organ w odpowiedzi na wniosek przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mają jedynie wpływ na jej wysokość.

Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, skarga J. S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W sytuacji, gdy ww. dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znacznym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter.

Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania Sądowi skargi i akt sprawy, ale też zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Natomiast zwłoka organu nie przestanie istnieć w przypadku przekazania Sądowi wskazanych dokumentów. Ustalone w sprawie okoliczności, odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek J. S. za uzasadniony. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd miał na względzie zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynoszącą 26 dni, jak również szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy, a także wskazywany przez organ fakt wpływu znacznej liczby wniosków strony o udostępnienie informacji publicznej, kierowanych do Wójta Gminy K.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy K., zarzucając naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie oraz brak jest podstaw do realizowania wniosku w trybie przedmiotowej ustawy, a zatem nie obowiązuje 15 – dniowy termin (art. 21 pkt 1) na przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy zakreślony dla organu. W takim przypadku wniosek o wymierzenie grzywny winien podlegać odrzuceniu;

2) art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy do wniosku z żądaniem wydania odpisów dokumentów, który nie może być traktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej;

3) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny w celu dyscyplinującym organ, w sytuacji wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. znacznie wcześniej przed datą wymierzenia grzywny;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz "art. kodeksu postępowania cywilnego" w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w K. spowodowanego nieustannym składaniem przez skarżącego i jego ojca wielkiej ilości pism oraz faktu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, którego to obowiązku dotyczyła skarga J. S..

W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zatem – w ocenie organu – powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia obowiązku.

Wskazując na powyższe zarzuty Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie odrzucenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (m.in. art. 54 § 2 i art. 55 § 1), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku, w którym J. S. domagał się udostępnienia informacji w oparciu o powołaną ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., nie można bowiem twierdzić, że wniosek był niedopuszczalny i winien podlegać odrzuceniu. Postępowanie dotyczące wymierzenia grzywny ma charakter wpadkowy. Dopiero rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia czy występują w danej sprawie przesłanki do odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na wyłączenie z mocy art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosowania przepisów tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt IOSK 1987/11, dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Czynność tę wprawdzie wykonano, ale z przekroczeniem terminu o 26 dni. Okoliczność, że akta i odpowiedź na skargę choć po terminie, ale przekazano do Sądu, nie wyłącza możliwości wymierzenia grzywny. Brana jest natomiast pod uwagę, podobnie jaki i przyczyny przekroczenia wyznaczonego przez ustawę terminu przy określaniu wysokości grzywny. Zadaniem grzywny jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, dostępna http://cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, zwłaszcza znacznej ilości wniosków kierowanych przez stronę do Wójta Gminy K. o udostępnienie informacji publicznej, a także z uwagi na okres przekroczenia ustawowego terminu.

Brak było w sprawie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego skutków dla funkcjonowania organu wywołanych ilością wystąpień J. i W. S. Dodać należy, że zarzut tego rodzaju winien być zgłoszony w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., nie zaś jak uczyniono na podstawie art. 106 § 5 tej ustawy.

Sąd rozstrzygający wniosek nie uchybił także obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły być uznane za uzasadnione. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. o wymierzeniu organowi grzywny nie narusza wskazanych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.