II SA/Rz 255/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 255/12

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. C. i T. R. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i bezodpływowego osadnika ścieków na działce nr 363 w miejscowości M.

W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek T. R. i R. C. złożony 3.03. 2011 r. dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz bezodpływowego osadnika ścieków. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na lokalizację obiektów w odległości mniej niż 100 m od linii rzeki brzegowej rzeki [...], co jest niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 30 maja 2005 r. Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...] Nr 80, poz. 1355 z późn. zm.). W wyniku złożonego przez inwestorów odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zalecił przy tym ustalenie możliwości ewentualnych zwolnień od zakazu wynikającego z w.w. rozporządzenia, uwzględniając fakt, iż nie ma on charakteru bezwzględnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [...] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz bezodpływowego osadnika ścieków. W uzasadnieniu wskazał, że lokalizacja budynków jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy, jednak narusza obowiązujący w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 30 maja 2005 r. Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zgodnie z którym zakazana jest lokalizacja obiektu budowlanego w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Organ stwierdził, że działka nr 363 położona w M. znajduje się w obszarze projektowanego zbiornika wodnego D. – N., zgodnie z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Pismem z 12.10.2011 r. Marszałek Województwa [...] wydał opinię o braku możliwości zwolnienia z zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że mimo wezwania wnioskodawców do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie, przedstawili oni projekt budowlany bez zmiany usytuowania przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie złożyli T. R. i R. C. zarzucając, że wypełnienie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym był niemożliwy do spełnienia, bowiem oznaczałoby konieczność usytuowania inwestycji poza działką nr 363 położoną w M. czyli poza terenem objętym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. Odwołujący zarzucili organowi I instancji brak odniesienia się w całości do pisma Marszałka Województwa [...] z 12.10.2011 r., w którym stwierdzono, że inwestorzy uzyskując decyzję o warunkach zabudowy zgodną z przepisami obowiązującymi na dzień wydania decyzji, nabyli uprawnienie do występowania o udzielenie pozwolenia na budowę i powinni mieć możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Zdaniem skarżących zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie dotyczy terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy przed ustanowieniem zakazu lokalizacji obiektów budowlanych.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że cztery budynki zaprojektowano w odległości 44 metrów od linii brzegowej rzeki a pozostałe dwa w odległości 57 m od tej linii. Działka inwestycyjna znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zatem zastosowanie mają przepisy prawa miejscowego w tym wskazanego wyżej rozporządzenia. Z porównania projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej z treścią tego rozporządzenia wynika, że budynki zostały zaprojektowane w 100- metrowej strefie objętej zakazem zabudowy. Zakaz ten nie może być pominięty z uwagi na brak możliwości zastosowania wyjątków określonych w rozporządzeniu oraz negatywne stanowisko organu sprawującego nadzór nad wykonaniem rozporządzenia – Marszałka Województwa [...].

W ocenie organu odwoławczego odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była uzasadniona , gdyż lokalizacja zabudowy narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia. Stwierdzono także, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania rozporządzenia w wersji pierwotnej tj. sprzed nowelizacji dokonanej uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 października 2010 r. ze względu na obowiązek organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku inwestorów na podstawie obowiązujących przepisów.

R. C. i T. R. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że projektowane budynki mieszkalne zostały usytuowane na działce zgodnie z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy. Wskazali, że decyzja ta została wydana po dokonaniu wymaganych uzgodnień zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 30 maja 2005 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w treści obowiązującej w dniu wydania tej decyzji. Skarżący podkreślili, że dopiero po wydaniu w/w decyzji i jej uprawomocnieniu rozporządzenie zostało zmienione, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który wprowadził zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej rzek. Zdaniem skarżących zastosowanie w niniejszej sprawie zmienionych przepisów rozporządzenia pozbawia ich praw, nabytych prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. Na poparcie tego twierdzenia wskazują treść opinii Marszałka Województwa [...] z 12.10.2011 r., w której stwierdzono, że inwestorzy uzyskując decyzje o warunkach zabudowy wydaną zgodnie z prawem obowiązującym na dzień wydania decyzji nabyli uprawnienie do występowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, wyłącznie wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania skarżącym pozwolenia na budowę był art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.).

Art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Art. 35 w ust. 3 ustawy Prawo budowlane umożliwia natomiast organowi, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust.1, nałożenie (postanowieniem) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia. W dalszej części przepis ten stanowi, że po bezskutecznym upływie wskazanego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odmawiając skarżącym wydania pozwolenia na budowę organ wskazał na niezgodność projektu budowlanego z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 30 maja 2005 r. Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...] Nr 80, poz. 1355, ze zm.). W przepisie tym ustanowiono na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, obejmującego m. in. gminę [...], zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Jednocześnie § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie dotyczy tych części Obszaru, dla których dopuszczono w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych.

Przepis § 3 został zmieniony uchwałą z dnia 25 października 2010 r. Nr [...] Sejmiku Województwa [...], która weszła w życie 20 listopada 2010 r..

Okoliczność ta, przy braku przepisów intertemporalnych wskazuje, że w dacie wydawania decyzji w obu instancjach organy związane były treścią znowelizowanego § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] i taki właśnie stan prawny przyjęły.

Fakt, iż wynikający z w.w. przepisu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek nie obowiązywał w czasie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i nie został uwzględniony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy, nie zwalniał organów wydających pozwolenie na budowę od obowiązku stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przedmiotowa inwestycja – zlokalizowana na działce nr 363 w miejscowości M., gmina [...] – znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Niekwestionowany, a wynikający z projektu zagospodarowania działki, jest również fakt, że 4 budynki zaprojektowano w odległości 44 m od linii brzegowej rzeki [...] a 2 pozostałe w odległości 57 m od tej linii. Prawidłowo zatem przyjęły organy, że inwestycja została zaprojektowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki [...], co narusza § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...].

Jednocześnie z ustaleń organu wynika, że dla obszaru inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 1998 r. działka nr 363 w M. znajduje się w obszarze projektowanego zbiornika wodnego D. – N., a zatem nie dopuszczono na niej możliwości lokalizowania obiektów budowlanych, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Taki stan rzeczy skutkuje brakiem możliwości wyłączenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, zawartego w § 3 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia. Wynika to również z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 12.10.2011 r.

Nawiązując do zarzutów skargi należy w tym miejscu podnieść, że wyrażony w ww. piśmie pogląd dotyczący możliwości "skorzystania z posiadanego uprawnienia", nabytego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi wyłącznie własny pogląd autora pisma, kontrowersyjny zresztą i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa, którym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest w żaden sposób związany.

Nawiązując natomiast do treści powołanego na wstępie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane raz jeszcze należy stwierdzić, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem wymogów formalnych (pkt 3 i 4) oraz zbadania jego zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jeśli taka była wydawana, a także z wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1), jak również zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Wśród wymagań ochrony środowiska ustawodawca wskazał w pkt 1 art. 35 ust. 1 w szczególności na wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże wymagania takie wynikać mogą również z innych decyzji, jak też wprost z przepisów prawa kształtujących ochronę środowiska. Niewątpliwie do tej grupy należą przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Wskazać należy, że art. 23 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy o ochronie przyrody stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu w drodze uchwały sejmiku województwa. Uchwała ta określa m.in. jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wskazano na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek.

W ocenie Sądu przedłożony organom projekt budowlany narusza zatem wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z przepisami - rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co powoduje jednocześnie brak spełnienia warunków z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Należy przy tym nadmienić, że stwierdzając naruszenie ww. przepisu organ zastosował procedurę wskazaną w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, tj. nałożył w formie postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a następnie wobec ich nie usunięcia, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W świetle poczynionych wyżej wywodów stanowisko takie było prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.