II SA/Po 475/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...], wydanej na wniosek G. G., przyznał zasiłek rodzinny na dzieci: B. G. w kwocie 91 zł miesięcznie i na K. G. w kwocie 68 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 przez B. G. w kwocie 100 zł.

Następnie Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1-5a, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. 139, poz. 992 ze zm.), § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058 ) oraz § 18 ut. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104, art. 108 § i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz. 1071 ze zm.) uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: B. G. i K. G. i jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego od dnia 1 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasiłek rodzinny oraz związane z nim dodatki przysługują ojcu lub matce, opiekunowi faktycznemu dziecka lub opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny nie przekracza w przeliczeniu na osobę kwoty 504 zł. W przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równa kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Prezydent Miasta stwierdził, iż w związku z przedłożeniem zaświadczenia o dochodzie uzyskanym przez wnioskodawczynię w grudniu 2010 r., przeliczono ponownie dochód rodziny i stwierdzono, że w przeliczeniu na osobę wynosi on 697,45 zł. zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

G. G. wniosła odwołanie od tej decyzji. Podniosła, iż zaświadczenie o dochodach dotyczy dochodów otrzymywanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Co prawda § 18 ust. 3 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. pozwala na ponowne przeliczenie dochodu na osobę w rodzinie ze względu na osiągnięcie dochodów w okresie zasiłkowym, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można tego przepisu stosować w sposób niezgodny z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na orzecznictwo odwołująca się wskazała, że zastosowanie przez organy przy obliczaniu dochodu rodziny § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie da się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jedynym z wyroków WSA w Warszawie stwierdził, że § 18 rozporządzenia ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych – wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku, tj. roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym, zdaniem odwołującej, zaliczenie do dochodu rodziny kwoty wynagrodzenia uzyskanego z pracy po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania G. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art. 32 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiące materialną podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie. Następnie wyjaśnił, że dochody rodziny G. G. w 2009 r. wyniósł 425,27 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Wówczas odwołująca nie osiągała żadnych dochodów i wraz z dziećmi pozostawała na utrzymaniu męża, którego dochód wyniósł w 2009 r. 20.412,86 zł. Miesięcznie dochód wynosił 1.701,07 zł, co daje kwotę 425,27 zł na osobę. Tym samym spełnione były przesłanki przyznania zasiłku wraz z dodatkiem decyzją z [...] 2010 r. Z zaświadczenia z 2 października 2011 r. wynika, że G. G. [...] 2010 r. podjęła pracę zarobkową. Jej wynagrodzenie w grudniu 2010 r. wyniosło 1.088,71 zł. Osiągany przez nią dochód zdaniem Kolegium stanowi uzyskanie dochodu w świetle art. 3 pkt 24c ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl zaś art. 5 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód.

Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o powołany wyżej przepis organ I instancji w sposób prawidłowy doliczył do ustalonego dotąd dochodu rodziny G. G. dochód w grudniu 2010 r. w wysokości 1.088,71 zł, wskutek czego organ i instancji prawidłowo ustalił dochód przypadający na członka rodziny w wysokości 697,45 zł. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zmiana dochodów rodziny strony miała wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych, a tym samym stanowiła podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji świadczenia te przyznającej. W świetle powyższego Kolegium uznało za nietrafny zarzut naruszenia przez organ I instancji § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię.

G. G. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, iż osiągnięty przez nią w grudniu 2010 r. dochód został błędnie zaliczony jako dochód comiesięczny w danym okresie. Wskutek powyższego organy wyliczyły, że dochód na członka rodziny w 2010 r. wyniósł 697,45 zł, gdy tymczasem wyniósł on mniej, ponieważ uzyskanego w grudniu dochodu nie należy uwzględniać jako dochodu za każdy miesiąc w tym roku. Błędne działanie organu I instancji, chociaż odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu, to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki. Prowadzi bowiem do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawić stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych, szczególnie wówczas gdy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny tylko nieznacznie jest niższy od kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania świadczeń. Ponadto świadczenia rodzinnego musiałaby zostać pozbawiona rodzina, która pomimo tego, iż przez cały rok poprzedzający okres zasiłkowy nie uzyskała jakiegokolwiek dochodu, a po zakończeniu tegoż okresu uzyskała jednorazowo miesięczny dochód nieznacznie przekraczający kryterium dochodowe. Skarżąca zaznaczyła, że ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że taka wykładnia byłaby sprzeczna z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego na skutek uzyskania dochodu w roku wypłaty zasiłku. Innymi słowy obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zgodnie z obowiązującymi przepisami w dniu wydawania decyzji, stwierdziło, że sytuacja rodziny skarżącej uległa zmianie dającej podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Przepis ten stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" co nie oznacza, że organ uchyla decyzję w każdym czasie, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ponieważ taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie już dawno upłynął. W takim wypadku znajduje zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576).

W niniejszej sprawie skarżąca uzyskała prawo do zasiłku rodzinnego na dwóch synów (K. i B. G.) na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 dla B. G. na mocy decyzji z dnia [...] 2010 r., natomiast postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji zostało wszczęte w dniu [...] 2011 r., a decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] 2011 r. W tym zakresie w zgodzie z art. 32 ust. 1 ustawy decyzja uchylająca została wydana przed zakończeniem okresu swiadczeniowego.

Niemniej jednak stwierdzić należy, organy niewłaściwie dokonały ustalenia wysokości nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2010/2011 w związku z faktem uzyskania dochodu przez skarżącą w grudniu 2010 r.

Warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryteriów określonych przez ustawodawcę, w tym kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 ustawy). Pojęcie dochodu zdefiniowane jest w art. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 24 ustawy przez uzyskanie dochodu rozumie się uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Stosownie zaś do treści będącego podstawą orzekania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie - § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r., w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Natomiast utratę dochodu przez członka rodziny uwzględnia się odejmując od dochodu rodziny przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu (§ 17 ust. 1 rozporządzenia).

Bezsporne jest, że rodzina wnioskodawczyni uzyskała dodatkowy dochód w grudniu 2010 r., to jednak – jak trafnie wskazała skarżąca - z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia) doszło do zastosowania nieprawidłowego sposobu wyliczenia dochodu skarżącej, warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Sądu sposób wyliczenia dochodu, wynikający z zastosowania wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia, w którym mowa jest "o dodaniu do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego", prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Uznanie rozumowania przyjętego przez Kolegium jako uprawnionego oznaczałoby, że nawet jednorazowo uzyskany dochód w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku, pozbawiałby świadczenia osobę znajdującą się w trudnych warunkach, przy stosunkowo niskich dochodach, której mimo to własnymi staraniami udaje się w niewielkim stopniu polepszyć sytuację materialną. Wydaje się, że w takich sytuacjach należy zastosować wykładnię w jak największym stopniu zapewniającą możliwość równego traktowania wszystkich ubiegających się o świadczenia. W ocenie Sądu zapewnia to wykładnia funkcjonalna § 18 ust. 1 rozporządzenia, według której do dochodu z roku poprzedzającego powinien być doliczany nowouzyskany dochód w jego wielkości w stosunku rocznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2009 r. (I OSK 990/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zawarte

w § 18 ust. 1 rozporządzenia określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę ustalania prawa do świadczeń". Podobne stanowisko zajął ten sam sąd w wyroku z 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 7 lipca 2011 r. II SA/Po 387/11 oraz z dnia 28 marca 2012 r. IV SA/Po 1286/11) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 listopada 2011 r., II SA/Bk 592/11, wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie obliczenie dochodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń na okres 2010/2011, przy przyjęciu zaistnienia prawnych przesłanek wystąpienia "dochodu uzyskanego", powinno było nastąpić według reguły: dochód rodziny za rok 2009 plus dochód uzyskany, uwzględniając 12 miesięcy w roku (dzieląc przez 12) i 4 osoby w rodzinie (dzieląc przez 4). W ocenie Sądu tylko taki sposób wyliczenia gwarantowałby sprawiedliwe ustalenie dochodu, a następnie właściwą ocenę prawa do świadczeń rodzinnych.

Organy orzekające o prawie skarżącej do świadczeń rodzinnych błędnie zastosowały też przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 czerwca 2005r. wadliwie wyliczając uzyskany dochód (przyjmując dochód miesięczny w całości, a nie w stosunku rocznym i z uwzględnieniem liczby członków rodziny). W ocenie składu orzekającego miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało błędne obliczenie dochodu, które stało się podstawą uznania, że sytuacja dochodowa skarżącej zmieniła się na tyle, że jej rodzina przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznana świadczeń rodzinnych i tym samym, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2010 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszej sprawie, w szczególności wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy w zakresie możliwości orzekania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji jedynie przed upływem okresu świadczeniowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.