II SA/Gl 310/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] r. M. i W. P. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w roku [...] z uwagi na fakt, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. na budowę osiedla domków [...] w K. W toku postępowania ustalono, że chodzi o działki określone aktualnie numerami geodezyjnymi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9, położone w R. obręb O. Jak wynika z akt sprawy, działka nr 6 jako droga stanowi obecnie własność Gminy R., wobec czego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w zakresie dotyczącym działki nr 6. W pozostałym zakresie do rozpoznania wniosku właściwym pozostał Prezydent Miasta R.

W toku postępowania wydawanych było szereg decyzji i postanowień. Między innymi w dniu [...] r. Prezydent Miasta R. prawomocnym postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wzywając jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek J. P. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż skoro strony nie zamierzają skorzystać z możliwości wystąpienia do sądu celem zbadania legalności umów cywilnoprawnych, to organ winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. postępowanie to umorzył. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, na dopuszczenie do udziału pozostałych stron postępowania, a ponadto zalecił wydanie odrębnych rozstrzygnięć co do każdej nieruchomości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] r. Prezydent Miasta R. wydał m.in. decyzję Nr [...], mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. przepisy art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Została ona zbyta po dniu 1 stycznia 1998 r. i obecnie stanowi własność osób trzecich. Ani te osoby, ani też wnioskodawcy nie wystąpili do sądu celem zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności.

W toku postępowania zmarł W. P., a spadek po nim nabyli obecnie skarżący M. P., U. B., Z. P. i J. P., którzy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania. W ich ocenie fakt, że Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością, nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina włada nieruchomością podlegającą zwrotowi. Stwierdzili, że organ pierwszej instancji mógł we własnym zakresie dokonać oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości. Wyrazili też swój sprzeciw wobec przewlekłości postępowania, rażącego naruszenia obowiązków oraz poświadczania nieprawdy.

Wobec nierozpoznania odwołania w terminie skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody [...]. W wyniku jej rozpoznania Sąd wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 33/11 zobowiązał organ do wydania aktów załatwiających odwołanie w terminie miesiąca.

W międzyczasie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżących i wydał w dniu [...] r. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, która doręczona została skarżącym w dniu 8 grudnia 2011 r. Decyzją tą organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalił, że przedmiotowa działka wchodziła w skład nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Organ przedstawił też historię obrotu tą nieruchomością wskazując, że została ona sprzedana spółce prawa handlowego przez Gminę P. w dniu [...] r., a następnie dwukrotnie jeszcze zmieniała właściciela. Obecnie jest własnością osób fizycznych, które nabyły ją w dniu [...] r. Dalej organ wykluczył zastosowanie art. 229 u.g.n. Stwierdził jednak, że możliwość zwrotu nieruchomości uwarunkowana jest spełnieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., a po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W ocenie organu ta druga przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona. Z uwagi na wielokrotny obrót przedmiotową nieruchomością zarówno Skarb Państwa jak i gmina utracili władanie nad nią. Zbycie nieruchomości następowało w formie aktów notarialnych, a badanie ich ważności należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Organ nie może zatem we własnym zakresie usunąć skutków tych umów. Zauważono też, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia umowy z [...] r., o tyle interesu tego nie posiada w zakresie pozostałych umów, których nie była stroną. Uprawnienia w tym zakresie mają natomiast strony tych umów, jednakże organ nie może ich zobowiązać do tego rodzaju działania. Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, iż błędnie organ pierwszej instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania. Skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Brak możliwości jego realizacji wynika z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Ustalono bowiem, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości jej zwrotu. Uchybienie to nie może doprowadzić do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, strony mogą jednak dochodzić z tego tytułu roszczeń przed sądem powszechnym. Dlatego też w ocenie organu zasadne było merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad podlegającą zwrotowi częścią nieruchomości i dokonania jej zwrotu. Wnieśli też o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 i 137 u.g.n. oraz art. 97 § 1 ust. 4, art. 107 § 3, art. 12, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 304 § 2 k.p.k., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący powołali się na wynikające z Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Powołali się też na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych wskazując, że organ dokonał błędnej interpretacji powołanych przez siebie orzeczeń. W ich ocenie jedyną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Wyzbycie się nieruchomości przez podmiot publicznoprawny nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej o jej zwrot. W ich ocenie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, organ winien zawiesić postępowanie. Na organie spoczywa też obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie było zawieszone, jednak skarżący nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia do wystąpienia do sądu celem zbadania legalności umów. Organ stwierdził też, że nie posiada wiedzy na temat popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego, stąd brak jest podstaw do złożenia zawiadomienia do prokuratury.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. J. P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących podtrzymał skargę i zarzucił, że organy nie rozstrzygnęły, czy nieruchomość nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Naruszenie zakazu przenoszenia własności nieruchomości bez powiadomienia poprzednich właścicieli winno skutkować zwróceniem się przez organ do organów ścigania o kontrolę działania władz gminy i weryfikację umów. W dniu złożenia wniosku w obrocie pozostawała jedynie umowa sprzedaży zawarta przez gminę. Zwrócił też uwagę, że wadliwie doszło do podziału nieruchomości i wydania pozwolenia na budowę z pominięciem osób ubiegających się o jej zwrot.

Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego wniosła jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazała, że jakkolwiek w zaskarżonej decyzji nie zawarto wprost stwierdzenia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia lub jej niewykorzystaniu, to jednak wynika to z okoliczności opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość po jej przejęciu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, została sprzedana osobie trzeciej, a następnie jeszcze dwukrotnie podlegała sprzedaży. Na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. do przedmiotowej nieruchomości znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy tej ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sprawie ponadto pozostaje poza sporem, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w [...] r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem.

W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest jednak możliwe. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem własności przysługującym osobom trzecim wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7). Organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można natomiast orzec o zwrocie nieruchomości, jeśli tego władztwa się wyzbyły. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, nie dałaby pogodzić się z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna.

Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków.

Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia jest materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi natomiast kwestia władania nieruchomością. Istotne znaczenie dla toku postępowania z punktu widzenia interesów byłych właścicieli ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Takie stanowisko znalazło poparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a jego konsekwencją jest obowiązek organu do przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na ustalenie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05; z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/07; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07; z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 219/08, a także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 646/08).

Wskazać przyjdzie, że na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca.

Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżących, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Jednakże zarówno Skarb Państwa, jak i gmina doprowadzić do takiego stanu mogą wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, nie jest w chwili obecnej prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach powołanych wyroków, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, jakkolwiek nie zupełnie wprost, to jednak w sposób nie budzący wątpliwości dał w swojej decyzji wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z [...] r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu.

W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia przesądzają o zaistnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym organ odwoławczy zrealizował swój obowiązek w tym zakresie. Nie znajduje zatem uzasadnienia sformułowany przez skarżącego na rozprawie zarzut, że organy nie rozstrzygnęły kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To ustalenie z naprowadzonych wyżej powodów nie mogło w niniejszej sprawie doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Otwiera jednak skarżącym drogę do ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, o czym już wyżej była mowa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się pogląd o możliwości, a nawet obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia legalności czynności prawnych, na podstawie których dokonano rozporządzenia tą nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z tego obowiązku. Właśnie w tym celu wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie było zawieszone przez okres 4 lat, jednakże w tym czasie nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu zbadanie legalności zawartych umów. Zasadnie też organy zauważają, że same nie miały legitymacji do zainicjowania takich postępowań. Nie miały też środków prawnych pozwalających na przymuszenie osób trzecich do podjęcia działań w tym kierunku.

Z kolei brak działań organów administracji publicznej zmierzających do powiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa lub o podejrzeniu popełnienia przestępstwa został skarżącym wytłumaczony w odpowiedzi na skargę. Organ odwoławczy wyraźnie bowiem stwierdził, że nie posiada wiedzy o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego, co jest wystarczającym powodem, aby odstąpić od zawiadomienia organów ścigania. Nic zresztą nie stało i nie stoi na przeszkodzie, aby w sytuacji posiadania takiej wiedzy przez skarżących, sami oni dokonali zawiadomienia organów Policji lub prokuratury.

Zasadny natomiast jest zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz tut. Sąd w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SAB/Gl 33/11. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy i w niniejszym postępowaniu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl