VI SA/Wa 843/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie 1) wymierzenia T. sp. z oo. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej – Al. J. w rejonie ul. P. o pow. 25 m2 (w dniach [...].06.2009 r.), 75 m2 (w dniach [...].06.2009 r.) oraz 398 m2 (w dniu [...].06.2009 r.) poprzez prowadzenie robót na potrzeby budowy rurociągów kablowych przyłącza teletechnicznego oraz 2) ustalenia wysokości kary pieniężnej na kwotę 7 690, 00 złotych - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] czerwca 2009 r. T. Sp. z o.o. zgłosiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. awaryjne zajęcie pasa drogowego Al. J. w rej. ul. P. dotyczące trawnika o pow. 25,00 m2 przez okres 3 dni tj.: od dnia [...].06.2009 r. do dnia [...].06.2009 r.

Na skutek kontroli wskazanego pasa drogowego z dnia [...].06.2009 r. pracownicy Pogotowia Drogowego Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili, że w powyższej lokalizacji nie jest usuwana awaria, lecz prowadzone są roboty związane z układaniem kabla światłowodowego, w wyniku których zajęciu uległ trawnik o pow. 50,00 m2 oraz ścieżka rowerowa o pow. 25,00 m2. Zajmujący teren nie okazał się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie terenu w celu prowadzenia robót związanych z układaniem kabla światłowodowego, ani też zezwoleniem na umieszczenie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym Al. J. Na miejscu wykonano szkic sytuacyjny, dokonano obmiaru zajętej powierzchni oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

W wyniku przeprowadzonej kolejnej kontroli z dnia [...].06.2009 r. ujawniono dalsze prowadzenie robót przez firmę T. Sp. z o.o., w liniach rozgraniczających Al. J. w rej. ul. P. polegających na budowie rurociągów kablowych przyłącza teletechnicznego. Ustalono, że dalszemu zajęciu uległ chodnik o pow. 21,00 m2 oraz trawnik o pow. 377,00 m2.

Następnie T. Sp. z o.o. w dniu [...].06.2009 r. zgłosiła dalsze awaryjne zajęcie pasa drogowego Al. J. tj. trawnika o pow. 25,00 m2, podając termin zajęcia od dnia [...].06.2009 r. do dnia [...].06.2009 r.

W dniu [...].06.2009 r. służby Zarządu Dróg Miejskich przy udziale przedstawiciela firmy T. Sp. z o.o. przeprowadziły kolejną kontrolę zajętego pasa drogowego, która potwierdziła, że w dniu [...].06.2009 r. zajmowany był bez zezwolenia zarządcy drogi chodnik o pow. 21,00 m2 oraz trawnik o pow. 377,00 m2 w pasie drogowym Al. J. w rej. ul. P. Z protokołu przeprowadzonej kontroli wynikało, że ujawnione działanie miało charakter samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Przedstawiciel T. Sp. z o.o. wniósł do protokołu zastrzeżenie, że nie zgadza się z jego treścią oraz jednocześnie zgłosił do protokołu zakończenie prac naprawczych.

W piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].06.2009 r. adresowanym do T. Sp. z o.o. poinformowano spółkę o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy oraz wskazano na bezpodstawność zgłoszenia przez firmę T. Sp. z o.o. awaryjnego zajęcia pasa drogowego Al. J. w rej. ul. P., z uwagi na brak jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji administracyjnej zezwalającej na umieszczenie urządzenia w przedmiotowej lokalizacji, jak również decyzji administracyjnej zezwalającej na zlokalizowanie przedmiotowego urządzenia w tym miejscu.

Pismem z dnia [...].09.2011 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował spółkę T. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania przed wydaniem decyzji w tej sprawie.

Zdaniem organu I instancji, T. Sp. z o.o. nie posiadała wymaganego zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym Al. J. rurociągów kablowych przyłącza teletechnicznego, a w konsekwencji nie posiadała również zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym. Stanowisko to, jak dalej organ wywodził potwierdza również fakt, że spółka dopiero w dniu [...].09.2009 r. wystąpiła do zarządcy drogi z wnioskiem o uzyskanie prawa do dysponowania terenem działek będących w pasie drogowym Al. J. pod projektowaną budowę teletechnicznego rurociągu kablowego. W przedmiotowym wniosku spółka wskazała działki o nr. ew. [...] znajdujące się w liniach rozgraniczających Al. J., a więc dokładnie te same działki, na których prowadziła w dniach [...].06.2009r. - [...].06.2009 r. prace związane z rzekomą awarią urządzeń. Dodatkowo załączona do wniosku opinia nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu wraz z załącznikiem mapowym zdaniem organu wskazuje, że przebieg przedmiotowego przyłącza, został uzgodniony dopiero [...].07.2009 r. a więc po dacie, w której spółka miała usuwać awarię powstałą na urządzeniu, które w chwili składania wniosku było na etapie projektowania.

Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Prezydent W., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 104 K.p.a. oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.):

1. wymierzył karę pieniężną T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej Al. J. w rej. ul. P. w W. o łącznej powierzchni 473,00 m2 w dniach od [...].06.2009 r. do [...].06.2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z robotami prowadzonymi na potrzeby budowy rurociągów kablowych przyłącza teletechnicznego;

2. ustalił karę pieniężną w wysokości 7 690 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego Al. J. - tj.:

• pozostałych elementów pasa drogowego (chodnika) o pow. 21,00 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni chodnika w wysokości 2 zł za 1 m2/dzień, powiększonej 10-krotnie oraz okresu zajęcia terenu bez zezwolenia w liczbie 1 dnia;

• pozostałych elementów pasa drogowego (trawnika) o pow. 377,00 m2 ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni trawnika w wysokości 1 zł za 1 m2/dzień, powiększonej 10-krotnie oraz okresu zajęcia terenu bez zezwolenia w liczbie 2 dni;

• pozostałych elementów pasa drogowego (trawnika) o pow. 25,00 m2 - ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni trawnika w wysokości 1 zł za 1 m2/dzień, powiększonej 10-krotnie oraz okresu zajęcia terenu bez zezwolenia w liczbie 1 dnia;

• pozostałych elementów pasa drogowego (ścieżki rowerowej) o pow. 25,00 m2 - ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni trawnika w wysokości 2 zł za 1 m2/dzień, powiększonej 10-krotnie oraz okresu zajęcia terenu bez zezwolenia w liczbie 3 dnia;

• pozostałych elementów pasa drogowego (trawnika) o pow. 50,00 m2 - ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 zajętej powierzchni trawnika w wysokości 1 zł za 1 m2/dzień, powiększonej 10-krotnie oraz okresu zajęcia terenu bez zezwolenia w liczbie 3 dni.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. T. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji :

1. błędne przyjęcie faktu zajęcia pasa bez zezwolenia, w sytuacji, gdy spółka dokonała zgłoszenia awaryjnego zajęcia pasa drogowego, w celu usunięcia awarii kabli światłowodowych;

2. pominięcie faktu milczącej akceptach przez organ awaryjnego zajęcie pasa drogowego;

3. przyjęcie nieprawidłowego obmiaru zajętej powierzchni pasa drogowego.

Rozpoznając na skutek wniesionego odwołania sprawę zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego, organ odwoławczy na wstępie przywołał treść art. 40 u.d.p., by następnie stwierdzić, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi skład orzekający Kolegium do stwierdzenia, że na podstawie dokumentów przedłożonych organowi odwoławczemu, jak też na podstawie różnych fragmentów decyzji, nie da się rozstrzygnąć, za co w istocie została nałożona kara.

Organ odwoławczy podkreślał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten przyjął, iż doszło do zajęcia pasa drogowego po raz pierwszy, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, mających na celu umieszczenia w nim nowych (dotychczas nie istniejących) urządzeń infrastruktury technicznej, uznając, że nie może być mowy o awaryjnym zajęciu pasa, gdyż awarii mogą podlegać jedynie urządzenia znajdujące się w pasie drogowym

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ I instancji wydał również decyzję nr [...], w której wymierzył T. sp. z oo. karę pieniężną za umieszczenie w gruncie pasa drogowego drogi krajowej – Al. J. w rej. ul. P. - urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dodatkowych rurociągów przyłącza teletechnicznego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 65,92 m2.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro organ I instancji zarzucił stronie umieszczenie urządzeń dodatkowych, to by oznaczało, że prócz urządzeń dodatkowych w gruncie znajdowały się już wcześniej inne urządzenia, a to oznacza, że doszło do nierozwiązywalnej sprzeczności pomiędzy obydwiema wydanymi w tym samym dniu i przez ten sam organ decyzjami.

Należy zatem ustalić ponad wszelką wątpliwość, jak dalej organ wywodził, za pomocą dowodów przewidzianych k.p.a., czy roboty budowlane prowadzone w dniach [...].06.2009 r. stanowiły budowę nowej kanalizacji teletechnicznej, czy też rozbudowę urządzenia już istniejącego, bądź też naprawę urządzeń uszkodzonych. Organ wskazywał także, że do akt dołączono kopię pozwolenia na budowę wydanego przez Wojewodę M. w dniu [...].05.2007 r. na rzecz T. sp. z o.o. na budowę rurociągu kablowego w pasie drogowy [...] Alej J. (działki nr [...]), a zaskarżona decyzja zawiera stwierdzenie, że urządzenia objęte decyzją Wojewodę M. w dniu [...].05.2007 r. są zlokalizowane na innych działkach niż samowola budowlana oraz roboty budowlane, ujawnione w czasie kontroli w dniu [...].06.2009 r. Zarzucał, że dokonując takich ustaleń, organ I instancji nie wskazał numerów działek ewidencyjnych, na których prowadzono kontrole. To uchybienie wymaga, w ocenie organu odwoławczego, uzupełnienia poprzez dołączenie mapy geodezyjnej zawierającej oznaczenia i granice działek ewidencyjnych oraz oznaczenie obszarów zajętego pasa drogowego, stwierdzonych podczas kontroli i oględzin w dniach [...] czerwca 2009 r.

Organ odwoławczy podniósł także, że ponownego ustalenia na podstawie czytelnych dowodów wymaga również powierzchnia zajęcia w związku z prowadzeniem robót budowlanych, gdyż nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił, że zajęto 50 m2 trawnika i 25 m2 ścieżki rowerowej. Podkreślił także, że w aktach brak dowodów na powierzchnię zajęcia pasa drogowego w dniach [...] czerwca 2009 r.

Wskazując na dalsze uchybienia organu I instancji, podniósł także, że większość dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stanowi nie poświadczone kserokopie, a po dacie doręczenia stronie zawiadomienia z dnia [...] września 2011 r. zawierającego pouczenie o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 kpa, organ w dalszym ciągu zbierał dowody.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, skarżącą spółką.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. to jest uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji podczas gdy w sprawie należało zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. to jest uchylić decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. i orzec, że brak jest podstaw do wymierzenia kary pieniężnej T. Sp. z o.o.

Wniosła o:

1 uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji;

2 zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżąca powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała na ugruntowany w judykaturze pogląd, że przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji jest sytuacją wyjątkową i może nastąpić tylko w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.

Wywodziła, że w jej sprawie organ odwoławczy mógł ją przekazać do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. tylko gdy: 1) zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz 2) istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodziła się, że Prezydent W., w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich faktycznie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów prawa przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy zwłaszcza przy dokonywaniu oględzin spornego urządzenia teletechnicznego. Pomimo tego zdaniem skarżącej w sprawie nie pozostaje do wyjaśnienia żadna kwestia mająca istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Podkreślała, że chociaż przedmiotowe oględziny były przeprowadzone w sposób niezgodny z przepisami to skarżąca nie kwestionowała i nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji. W ocenie skarżącej stan faktyczny jest w sprawie bezsporny o tyle, że w oględzinach Zarząd Dróg Miejskich stwierdził umieszczenie w pasie drogowym urządzenia teletechnicznego składającego się z pewnej liczby rur. Wyjaśniała, że potwierdzała i potwierdza, że przedmiotowe urządzenie składało się ze stwierdzonej przez ZDM, liczby rur i ta liczba rur została faktycznie umieszczona w pasie drogowym. Fakt ten należy więc uznać w ocenie skarżącej za ustalony w toku postępowania administracyjnego i nie wymagających dalszych wyjaśnień. Podkreślała, że sporne było jedynie to czy jest to jedno urządzenie, czy też może kilka odrębnych oraz jak należy obliczać powierzchnię spornego urządzenia. Wskazała, że organ odwoławczy podzielił, w tym zakresie, w całości argumentację skarżącej uznając, że w pasie drogowym zostało umieszczone jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz, że nietrafne jest przyjmowanie konieczności uzyskiwania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym poszczególnych części tego urządzenia. Ponadto jak skarżąca argumentowała, organ II instancji podzielił także jej stanowisko odnośnie sposobu naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. od spornego urządzenia polegającego na tym, że oblicza się ją na podstawie liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia rozumiany jako powierzchnia najszerszego fragmentu urządzenia, ustalona w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Jednocześnie jak skarżąca podkreśliła Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niedopuszczalne naliczanie opłat od sumy powierzchni wszystkich rur (części przedmiotowego urządzenia), ułożonych w kilku warstwach.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o braku podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jako, że w sprawie brak jest kwestii, która powinna być wyjaśniona ponownie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca podniosła ponadto, że w obecnym stanie prawnych nie istnieją żadne normy, które określają reguły prowadzenia oględzin urządzeń infrastruktury teletechnicznej i ustalania powierzchni pasa drogowego jaką zajmuje ich rzut poziomy. Nie wiadomo jak przy urządzeniu liniowym dokonywać pomiarów "zajętości". Na przykład co ile metrów należy odkopać urządzenie (co 10 metrów czy co 1 metr) aby ustalić dokładną powierzchnię "zajętości"? Wywodziła, że przy wielokilometrowych urządzeniach liniowych badanie faktycznej powierzchni zajętości jest praktycznie niemożliwe. Powyższe w ocenie skarżącej dodatkowo przemawia za tym, że brak jest podstaw do skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, bowiem nie istnieje metoda, która pozwalałaby fizycznie w terenie ustalić dokładną, rzeczywistą powierzchnię "zajętości" dla danego urządzenia liniowego. Podkreślała także, że ZDM ustaliło i stosowało procedury według, których decyzję zezwalającą na umieszczenie danego urządzenia infrastruktury teletechnicznej wydawało przed wybudowaniem tego urządzenia na podstawie dokumentacji projektowej urządzenia i wniosku strony. Wydaje się, że wobec opisanych powyżej technicznych trudności z ustaleniem powierzchni "zajętości" pasa drogowego dla urządzenia na całej jego relacji po jego wybudowaniu było to prawidłowe i racjonalne działanie. Jednakże z przyjętego przez ZDM sposobu wydawania decyzji na umieszczenie urządzenia infrastruktury teletechnicznej w pasie drogowym nie mogą obecnie wypływać negatywne konsekwencje dla podmiotu, który ściśle stosował się do procedur ZDM. W szczególności zmiana sposobu wydawania decyzji przez ZDM i oparcie ich obecnie na rzeczywistej "zajętości" pasa drogowego nie może powodować nakładania kar pieniężnych w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. na podmiot, który w dobrej wierze uzyskał zezwolenia postępując zgodnie z procedurą określoną przez ZDM. Poza tym podmiot, który buduje urządzenie danego rodzaju również nie ma fizycznej możliwości ustalenia jaką dokładnie powierzchnię pasa drogowego zajmuje rzut poziomy urządzenia po jego wybudowaniu i zakopaniu w ziemi. Jedynym sposobem na dokonanie takich ustaleń jest w przekonaniu skarżącej oparcie się na dokumentacji projektowej. Dlatego, w jej ocenie nie ma obecnie żadnych podstaw do nałożenia w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej i to bez względu na rzeczywistą powierzchnię pasa drogowego jaką zajmuje rzut poziomy przedmiotowego urządzenia. Wobec tego brak również podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi krajowej.

Organ wydając decyzję objętą skargą związany był przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym rygorami procedury administracyjnej określającej zasady ogólne postępowania administracyjnego, obowiązki organu w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Realizacja przez organ zasad ogólnych postępowania znajduje szczególny wyraz w sposobie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zarówno judykatura, jak i doktryna prawa przydają wysoką rangę należytemu uzasadnieniu decyzji administracyjnej. "Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie decyzji spełnia następujące funkcje: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji, c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec innych organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym, d) inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), mogą wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego, e) opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 306-307).

Obie części decyzji administracyjnej, tj. rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, a żadna z tych części nie może oddzielnie istnieć w obrocie prawnym, z tego też względy powinny być wewnętrznie spójne.

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie stwierdzić należy, że co prawda zaskarżona decyzja uwzględnia odwołanie skarżącej spółki, co do uchylenia decyzji organu I instancji, jednakże podniesione w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności, które w ocenie organu odwoławczego, należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie odnoszą się w pełni do stanu sprawy.

Przypomnieć należy, że genezą rozpoznawanej sprawy było zgłoszenie przez skarżącą spółkę awaryjnego zajęcia pasa drogowego w celu usunięcia awarii kabli światłowodowych. Prawdziwość dokonanego zgłoszenia została zakwestionowana przez zarządcę drogi, który uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, obciążając skarżącą karą pieniężną, a skarżąca stanowiska swego nie zmieniła, podtrzymując niezmiennie, w toku postępowania, w tym wśród zarzutów odwołania, że zajęcie miało tryb awaryjny.

Uchylając zaskarżoną decyzję o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło powyższy aspekt i nie odniosło się do zarzutów skarżącej odnośnie zajęcia pasa w trybie awaryjnym, a przeszło od razu do kwestii związanych z oznaczeniem zajętego pasa oraz zakresem jego zajęcia, wskazując organowi I instancji, jakie okoliczności w tym przedmiocie wymagają wyjaśnienia.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ odwoławczy, winien był w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów związanych z awaryjnym zajęciem pasa drogowego, dokonać ustaleń w tym zakresie, a dopiero następnie w sytuacji, ewentualnego stwierdzenia, że zajęcie nie miało miejsca w trybie awaryjnym, odnieść się do kwestii związanych z bezprawnym zajęciem pasa i wymierzeniem sankcji pieniężnej.

Zdaniem Sądu, wydając przedmiotowe postanowienie, organ dopuścił się – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Ponadto organ odwoławczy, nie odnosząc się w sposób jednoznaczny do zarzutu odwołania, naruszył normę art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów (por. wyrok WSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1914/06, LEX nr 328551).

Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298).

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, że zajmowanie stanowiska w przedmiocie prawidłowości naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego jest przedwczesne.

Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w formie jednoznacznego toku wypowiedzi. W tym organ winien odnieść się do zarzutów skarżącej dotyczących zajęcia pasa w trybie awaryjnym. Po prawidłowym ustaleniu tej okoliczności, przy ewentualnym założeniu, że zajęcie pasa nie miało charakteru awaryjnego lub odbyło się z przekroczeniem ustalonego terminu lub powierzchni organ winien odnieść się do zakresu zajęcia pasa i zarzutów w kwestii prawidłowości wyliczenia kary.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 223 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.