VII SA/Wa 719/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak[...] działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej upis) w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. "dopalaczy" oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a upis, po rozpatrzeniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że merytoryczną podstawą podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. był art. 27 ust. 1upis. Zgodnie z ww. przepisem, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem, wyposażającym w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadania organów PIS (art. 1 upis), a przez art. 31 a upis - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium ."wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 64/09). Podkreślił, iż przedmiotem decyzji wydawanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego nakazującej wycofanie z obrotu, zamkniecie obiektu, były ."wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi". Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego jest niebezpieczeństwa", lecz ..stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie ustawowo odpowiada Inspektorowi Sanitarnemu. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. _Należy dodatkowo podkreślić, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 268/06, w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi"' czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.). Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 upis zakaz taki (którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[....]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]"' przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym również znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do Strony, znalezione, i zabezpieczone niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...].10.2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie bez całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie tek, zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

Organ wskazał że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy a i postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością. Organ podkreślił, iż na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki ta zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia ; naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (tak np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Lublinie 2008-11-13, 111 SA/Lu 292/08).

Organ wskazał że przepis art. 107 K.p.a. wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane powyżej elementy.

W kwestii oznaczenia strony, podkreślił, że o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 K.p.a.) decyduje treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej (na tą kwestię wskazywano powyżej). Strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna (tak np. NSA w wyroku z 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07, wyroku z 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07).

Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja ta była dostarczona również do punktów sprzedaży należących do strony występującej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. (wyrok z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07) stwierdza, że ..wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ zasada administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". Rozdzielnik ten stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu podległego Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu n'm': i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset stron otrzymała jego kopię.

Z uwagi na powyższe względy, organ stwierdził, że zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

Na powyższą decyzję Głównego inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności, zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skarżącej i brak pełnej argumentacji uzasadniającej przedstawione stanowisko, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; art. 8 oraz 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa; art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwego działania przez organy administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać iż skarga jest zasadna.

Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną kontrolowanej przez sąd decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 upis w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził przede wszystkim, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza również prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym nie mniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Powyższe uchybienie nie mogło, w ocenie Sądu, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmujące cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczona wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegająca na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 K.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Bezsporne jest, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd ponownie podkreśla - nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [....] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. , wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli.

Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 upis, wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 K.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 K.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a upis.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącą zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach sprawy) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach.

Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia 20 grudnia 2010 r. w sklepie należącym do skarżącej zabezpieczono wyroby taksatywnie wymienione w przedmiotowej notatce służbowej pod pozycją od 1 do 32. Te zabezpieczone produkty nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym obejmującym badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji w nich zawartych i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wszystkie dokumenty i dowody zebrane w sprawie winny być ocenione przez organ, a wyniki tych ocen podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tylko wówczas Sąd będzie miał możliwości dokonania prawidłowej oceny rozstrzygnięcia organu.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, dysponując odpowiednim czasem (ponad rok) miał dostateczną możliwość odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, oceny ich wartości dowodowej i właściwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. dopalaczach na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcje organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącej zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre z zabezpieczonych produktów zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, ze organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącej i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydanie decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy, ustalenie zaś braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.