IV SA/Wa 959/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i stajni, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R., na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano dotychczasowy tok postępowania i wskazano, że przedmiotowa działka gruntu zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. W..Nr [...], poz. [...]) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza [...] utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr [...], poz. [...], ze zm.). W dniu [...] lutego 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz R. nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił środowiskowe warunki realizacji inwestycji pod pewnymi warunkami. Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego mógł wnieść zarzuty odnośnie inwestycji, na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia dokładnie przeanalizowano wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 "Puszcza [...] ". Inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest lub może być wymagane. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie miała znaczącego negatywnego wpływu na występujące na tym terenie gatunki chronione, gdyż potencjalne wystąpienie takiego wpływu zostało wykluczone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Argument skarżącego, że realizacja przedmiotowej inwestycji w terenie niezabudowanym stworzy precedens do dalszej zabudowy nie może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej, a wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) musi oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym /expressis verbis/ jakieś ograniczenia, czyli w tym przypadku odnieść się do zakazów wymienionych w §[...] ust. [...] rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy żadnego z zakazów zawartych we wskazanym rozporządzeniu. Na terenie przeznaczonym pod inwestycję wyznaczonym na mapie do celów projektowych nie występują zadrzewienia, tak więc nie nastąpi likwidacja i niszczenie tych zadrzewień, a tym samym naruszenie zakazu "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Z mapy do celów projektowych dołączonej do projektu decyzji nie wynika, aby w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajdowała się rzeka, jezioro lub inny zbiornik wodny. Na terenie analizowanej działki nie znajdują się także obszary wodno-błotne. Na terenie planowanej inwestycji nie ma znaczącego spadku terenu, dlatego realizacja inwestycji nie doprowadzi do takiego przekształcenia w ukształtowaniu powierzchni, że teren zatraci cechy morfologiczne charakterystyczne dla danego typu rzeźby terenu. Z uwagi na fakt, że planowana inwestycja dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej nie ma również zastosowania zakaz pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego wniósł o jego uchylenie z uwagi na znaczący negatywny wpływ planowanej inwestycji na przyrodę i walory krajobrazowe [...] Parku Krajobrazowego i na obszar Natura 2000 "Puszcza [...] ".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie administracyjne dotyczące niniejszej sprawy powinno odnosić się wyłącznie do kategorii merytorycznych związanych z ochroną przyrody na terenach prawnie chronionych, a nie na argumentach czysto prawnych, które są ogólnymi, i dlatego nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotowa inwestycja dotyczy terenu otwartego, polnego niezabudowanego, poza wsią W., stanowiącego łąki i pastwiska. Zniszczyłoby to bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części Parku, które powinny być chronione zgodnie z art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz tej formy ochrony przyrody. Realizacja inwestycji stworzyłaby precedens do zabudowy łąkowych i polnych, co jest niebezpieczne dla tutejszych żerowisk rzadkich garunków ptaków, chronionych prawem krajowym jak i unijnym, do których zgodnie z Załącznikiem I Dyrektywy Ptasiej EWG/UE z 1979 r. należą w rejonie inwestycji: orlik krzykliwy, kania ruda, kania czarna, derkacz, żuraw, bocian biały. Rejon inwestycji znajduje się na trasie migracji zwierząt (którą należy chronić zgodnie z art. 117 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody) głównie kręgowców (płazy w tym kumak nizinny z Załącznika II Dyrektywy Siedliskowej EWG/UE z 1992 r., gady – jaszczurki, ssaki). Organ I instancji bezkrytycznie podszedł do oceny raportu o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...] " wykonanym przez E.. Nie wyciągnął wniosków z informacji w nim zawartych, tylko konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I i ich siedliska. Przedmiotowa działka nr ew. [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej. Żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w rejonie sąsiadujących z planowaną inwestycją stawów. Wadą formalną raportu jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i lęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, co dyskwalifikuje ten dokument.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 22 września 2010 r. uzupełniającym skargę Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego wskazano na złamanie zaskarżonymi postanowieniami organów obu instancji przepisów rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. W załączeniu do omawianego pisma przedstawiono szkice mapowe z obrysem 2 zbiorników wodnych, w tym jednego w sąsiedztwie rozlewisk rzeczki [...], drugiego w miejscu naturalnego zabagnienia śródpolnego terenu, oba zbiorniki w sąsiedztwie przedmiotowej działki gruntu nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1494/10 uchylił postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. ze wskazaniem na konieczność oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w zakresie odległości dzielących planowaną inwestycję od zbiorników wodnych uwidocznionych na mapie załączonej przez skarżącego, ponieważ dotychczasowe ustalenia organów w tym zakresie mogą być gołosłowne i pozbawione podstaw.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 125/11, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1494/10 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. W niniejszej sprawie organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo dokonywały oceny wystąpienia zakazów wprowadzonych w rozporządzeniu wojewody w sprawie parku na podstawie kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500, sporządzonej przez geodetę powiatowego, która stanowiła załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonego do uzgodnienia. Twierdzenie Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby ustalenia organów w tym zakresie mogły być gołosłowne i pozbawione podstaw - uznać należy za niewłaściwe. Uzgodnieniu podlega przede wszystkim projekt decyzji. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Organ uzgadniający nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów. Dokumenty te przygotowywane są bowiem na zlecenie organu prowadzącego postępowanie główne, a nie organu współdziałającego. Takie działanie wykracza zatem poza zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, które organ uzgadniający może w razie potrzeby przeprowadzić na podstawie art. 106 §4 kpa. Ocenę rzetelności w przygotowaniu tych dokumentów, w tym zgodności map ze stanem faktycznym, należy więc pozostawić organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy, bądź organowi kontrolującemu tę decyzję w ramach ewentualnego postępowania odwoławczego. Zarzuty [...] Parku Krajobrazowego dotyczące w istocie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uwzględnione następnie przez Sąd I instancji, zostały zatem niezasadnie skierowane do organu uzgadniającego, zamiast do organu prowadzącego postępowanie główne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 125/11 przytoczonej powyżej, przedmiotem uzgodnienia przez organy orzekające w sprawie mógł być jedynie projekt decyzji i jej załączniki w kształcie treści przedłożonych do uzgodnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy R., dlatego okoliczności wynikające z pisma procesowego skarżącego z dnia 22 września 2010 r. – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie mogły mieć dla organów uzgadniających żadnego znaczenia.

Przy tak sformułowanej ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej zakresu władczych uprawnień organów uzgadniających w niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienia tych organów prawidłowo odnoszą się do okoliczności wynikających z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy w wystarczający sposób dokumentuje aktualny stan faktyczny na terenie otaczającym działkę gruntu wnioskowaną do ustalenia warunków zabudowy należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Organy orzekające w sprawie – w ramach ustalonego stanu faktycznego przez organ przedstawiający projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia - prawidłowo zatem oceniły brak zaistnienia zakazów wynikających z rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, słusznie w tym względzie odwołując się także do ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy R. Swoim ustaleniom i ocenom organy orzekające dały wyraz w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 §3 kpa.

Argumentacja skargi służy w istocie podważeniu ustaleń i ocen wyrażonych w wiążącej w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ponieważ kwestia wpływu planowanej inwestycji na środowisko naturalne z uwzględnieniem w szczególności wymagań wynikających z ustanowienia obszaru Natura 2000, została oceniona właśnie w tej decyzji. Okoliczności te nie mogą być zatem przedmiotem ponownej oceny organów orzekających w niniejszej sprawie, zwłaszcza w przypadku oczekiwania przez skarżącego, że ocena ta wykluczy ocenę wyrażoną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.