II SA/Lu 656/12

Uzasadnienie

M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Z., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa , pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr 122 z układem komunikacji wewnętrznej na działkach o numerach 122 i 24, przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr 274/11, nr 274/13 i nr 122 oraz przyłączem wodociągowym na działce nr 122 w miejscowości C., gmina C.. M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że na skutek wykonania ostatecznej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania dla skarżącego trudnych do odwrócenia skutków, to jest takich prawnych lub faktycznych skutków, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Skarżący podniósł, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wykonanie zaskarżonej decyzji i rozpoczęcie przez inwestora planowanej budowy zmieni istniejący pomiędzy uczestnikami postępowania stan faktyczny i prawny, co uniemożliwi skarżącemu powoływanie się w dalszym postępowaniu na dotychczasowe zarzuty i pozbawi możliwości ochrony jego praw.

Dodatkowo skarżący zauważył, że uwzględnienie skargi przez Sąd skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę , a ta sytuacja będzie wymagała wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże § 2 art. 61 p.p.s.a. przewiduje, że w razie wniesienia skargi właściwy organ może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wykonanie w całości lub w części zaskarżonych decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz aktów terenowych organów administracji rządowej, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego. Stosownie do przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja unormowana w art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. stanowi ochronę o charakterze tymczasowym. Zgodnie z § 6 tego artykułu wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd. Ustawodawca nie wiąże natomiast podstaw udzielenia takiej ochrony z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (tak uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77).

Zatem możliwość udzielenia skarżącemu przez sąd ochrony tymczasowej jest uzależniona od niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. skutków wykonania decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. O znacznej szkodzie możemy mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 roku, GZ 138/04, LEX nr 281811 oraz z dnia 13 maja 2010 roku, II FSK 182/10, LEX nr 1083021).

Z przepisu art. 61 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter odstępstwa od przewidzianej w § 1 wymienionego artykułu zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, w związku z czym zastosowanie tej instytucji winno następować w okolicznościach mających charakter wyjątkowy, a przepisu § 3 art. 61 p.p.s.a. nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1191/11, LEX nr 821492). Oznacza to, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym co do zasady przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wrszwa 2011, str. 229; tak również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. I GZ 316/10).

W konsekwencji argumenty podniesione we wniosku muszą być tego rodzaju, aby w sposób przekonujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji czy postanowienia, a możliwością wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdym zaś razie dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 3041/11, LEX nr 1104117).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek M. B. o wstrzymanie wykonania objętej skargą decyzji utrzymującej w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniosek skarżącego nie zawiera bowiem argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący oprócz stanowiącego powtórzenie normy art. 61 § 3 p.p.s.a. stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niego trudne do odwrócenia skutki, nie podał konkretnych okoliczności, w których tego rodzaju skutki miałyby się wyrażać i które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki określone w powołanym przepisie. Wskazaniu takich okoliczności nie czyni również zadość zawarte we wniosku ogólnikowe stwierdzenie, że rozpoczęcie przez inwestora planowanej budowy zmieni istniejący stan faktyczny pomiędzy uczestnikami, co uniemożliwi skarżącemu powoływanie się w dalszym postępowaniu na dotychczasowe zarzuty i pozbawi go możliwości ochrony jego praw. Skarżący nie poparł tego stanowiska odwołaniem się do konkretnych negatywnych konsekwencji, które miałyby dla niego wynikać z możliwości wykonywania kwestionowanej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Podkreślić również należy, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zatem odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., II OZ 616/12). Stąd też w rozpoznawanej sprawie nie mógł być uznany za wystarczający dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę argument, iż w przypadku, gdyby skarga została uwzględniona, zachodziłaby konieczność prowadzenia odrębnego postępowania w celu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wymaga nadto zaznaczenia, że wyłączona jest możliwość oceny zasadności skargi na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Trzeba także zauważyć, że wybudowanie budynku nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Sam fakt natomiast konieczności poniesienia przez inwestora, zainteresowanego realizacją przedmiotowego obiektu, kosztów finansowych jego ewentualnej rozbiórki nie uzasadnia sam przez się przyjęcia, że spowoduje to wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 roku, sygn. akt II OSK 868/11).

Z wymienionych względów, wobec niewykazania zaistnienia przewidzianych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie wymienionego przepisu orzekł jak w postanowieniu.