VII SA/Wa 644/12

Uzasadnienie

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak [...], na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz. 1502 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Urzędu Wojewódzkiego, negatywnie uzgodnił projekt przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce hali magazynowej z trzema przybudówkami, położonej na działce nr [...], przy ul. [...] w [...] (teren portu)

W uzasadnieniu wskazał, że planowana przez inwestora [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (wieczysty użytkownik dz. nr [...]obr. [...], akt notarialny z dn. [...].07.2009 r. RepA nr [...]) rozbiórka wskazanych we wniosku obiektów kubaturowych jest w rzeczywistości formą likwidacji stoczni, której zadaniem była budowa i obsługa jednostek pływających związanych z tą częścią wybrzeża morskiego.

Wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze ograniczonym kanałem portowym i ulica [...], uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 1998 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z [...] maja 1998 r., teren działki nr [...] został przeznaczony pod teren składów, przemysłu i przetwórstwa, związanego z komunikacją morską i obsługa jednostek pływających, plan wyłącza z zabudowy pas nabrzeża o szerokości 10 m (ozn. w planie [...],[...]). Natomiast w punkcie 1 części opisowej "dokumentacji rozbiórki budynku" autor opracowania stwierdza, że inwestor posiada inne plany niż prowadzenie usług o charakterze stoczniowym. Ten kierunek planowania jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zapisami w akcie notarialnym ustanawiającym wieczyste użytkowanie oraz stanowiskiem rzędu Morskiego w [...], jako podmiotu zarządzającego morskim portem w [...].

Odnosząc się do projektu decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej hali stwierdził, że nie polemizuje czy "dokumentacja rozbiórki budynku" spełnia kryteria "projektu rozbiórki", jednakże brak zgody właściciela nieruchomości - Gminy Miejskiej [...] jest istotną wadą dokumentacji (ustawa prawo nieruchomości).

Reasumując wskazał, że Urząd Morski w [...], jako podmiot zarządzający portem morskim w [...] wyraża stanowisko, że inwestor będąc również wieczystym użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości winien w swych planach inwestycyjnych kierować się ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleniami w akcie notarialnym i faktem, że działka nr [...] obr. [...] położona jest w granicach portu [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] października 2011 r., znak [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. do Urzędu Morskiego w [...] wpłynęło pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę hali magazynowej z trzema przybudówkami na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Projekt decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę został dołączony do pisma. Jako podstawę uzgodnienia [...] Urząd Wojewódzki podał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r" Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 37 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153. poz. 1502. z późn. zm.).

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej uzgodnieniu podlegają pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jako że pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623, z późn zm.), odnosi się również do wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Definicja robót budowlanych, określona w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, obejmuje swoim zakresem również prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że postanowienie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę miało właściwą podstawę prawną.

Ponadto według organu drugiej instancji, dyrektor urzędu morskiego, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010r. Nr 33. poz. 179) wykonując uprawnienia podmiotu zarządzającego portem, w tym zarządzania nieruchomościami, miał prawo do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o rozbiórce.

W odniesieniu do kwestii zgody właściciela nieruchomości wskazał, że zgodnie z art. 235 § 2 k.c. własność nieruchomości jest nieodzownie związana z prawem użytkowania wieczystego. Zatem zgodę właściciela nieruchomości można ewentualnie rozważyć w aspekcie szerszym, łącznie ze zgodą właściciela gruntu, który został oddany w użytkowanie wieczyste. Zagadnienie to. jak również, kwestia rozbiórki budynku (hali) rozumiana jako naruszenie sposobu użytkowania wieczystego określonego w pierwotnej umowie przenoszącej prawo użytkowania wieczystego przez Miasto [...] na rzecz pierwotnego użytkownika wieczystego nie należy jednak do kompetencji organu drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że kierunek planowania [...] Sp. z o.o. jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ drugiej instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] jako organu, który sporządził projekt planu zagospodarowania przestrzennego celem stwierdzenia zgodności bądź niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta [...]stwierdził, że rozbiórka hali magazynowej z trzema przybudówkami na działce nr [...] położonej w [...] jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. Organ drugiej instancji umożliwił stronie przedstawienie swojego stanowiska wobec zaświadczenia Burmistrza Miasta [...]. Strona w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdziła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] nie chronią przed rozbiórką hali magazynowej, nie ograniczają wykonania ustaleń planu i nie przesądzają o późniejszym sposobie wykorzystania terenu.

Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie mógł uzgodnić decyzji w przypadku jej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - aktem prawa miejscowego. Organ pierwszej instancji prawidłowo przy uzgadnianiu projektu decyzji o rozbiórce, wziął pod uwagę obowiązujące przepisy prawa miejscowego tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne byłoby uzgodnienie projektu decyzji sprzecznego z aktem prawa miejscowego. Plan miejscowy, przed jego uchwaleniem, został uzgodniony z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...]. Uzgodniony plan miejscowy w części dotyczącej portu, utrzymuje funkcjonalność portu i jego charakter. Wobec tego ewentualne uzgodnienie projektu decyzji o rozbiórce przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] byłoby sprzeczne z wcześniejszym uzgodnieniem planu dokonanym przez ten sam organ.

Organ wskazał, że w celu uznania niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z aktami prawnymi wyższej rangi bądź w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego służą stronie inne przyznane ustawowo środki ochrony oraz środki zaskarżenia, przykładowo art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 32-33 i 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm), art. 417¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Natomiast minister właściwy do spraw gospodarki morskiej nie jest właściwy do ustalania zgodności bądź niezgodności miejscowego planu z zamierzeniami inwestora, stąd organ drugiej instancji przyjmuje twierdzenia zawarte z zaświadczeniu Burmistrza Miasta [...] - organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 7 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego oraz na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na braku ustosunkowania się przez organ do wskazywanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego wadliwe niezastosowanie, a także nie ustosunkowaniu się do okoliczności sprawy dotyczących rzekomej likwidacji stoczni

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia postanowienia nie wypełniającego wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że spełniła wszelkie wymagania określone prawem budowlany dla rozbiórki hali magazynowej, w tym powołała się na przysługujący jej do nieruchomości tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej. Brak zgody na rozbiórkę nie może stanowić zgodnie z przepisami prawa przyczyny do odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę hali przez właściciela hali, będącego wieczystym użytkownikiem gruntu, na którym usytuowany jest określony budynek. Zarzuciła również, że potencjalna rozbiórka hali w żaden sposób nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było dokonanie przez orzekające w sprawie organy uzgodnienia zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. z 2003 r. Dz. U Nr 153, poz. 1502 zwanej w dalszej części "ustawą") przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce hali magazynowej z trzema przybudówkami, położonej na działce nr [...], przy ul. [...]w [...] (teren portu).

Stosownie do treści niniejszego przepisu pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Co prawda, zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnienia mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r., sygn. akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141). Okoliczność zaś, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając postanowienie organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nie może zatem posiadać jakichkolwiek cech dowolności.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż przedmiotem postępowania głównego było wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę hali magazynowej z trzema przybudówkami, położonej na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa hala magazynowa z trzema przybudówkami położona jest, jak wynika z ustaleń organu, na terenie portu [...]. Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji winno być poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez dyrektora właściwego urzędu morskiego.

W toku niniejszego postępowania organy uznały, że rozbiórka hali magazynowej z trzema przybudówkami na działce nr [...]położonej w [...] jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. W tej mierze organ odwoławczy wskazał na pismo Burmistrz Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W przedmiotowym piśmie stwierdzono, że "teren działki obrębu [...] numer: [...] położonej w [...] przy ul. [...], usytuowany jest w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze ograniczonym kanałem portowym i ul. [...], uchwalonego przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 1998 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z [...] maja 1998 r. i został przeznaczony pod teren składów, przemysłu i przetwórstwa związanego z komunikacja morską i obsługa jednostek pływających, plan wyłącza z zabudowy pas nabrzeża o szerokości 10 m [...] ozn. w planie [...],[...]. Przedmiotowa działka usytuowana jest w granicach portu [...] oraz w strefie "A" obserwacji archeologicznej. Rozbiórka hali magazynowej z trzema przybudówkami na działce [...] położonej w [...] jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]. Zgodnie z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na obszarze ograniczonym kanałem portowym i ul. [...] hala stoczni z trzema budynkami została oznaczona jako budynki istniejące przeznaczone do adaptacji. Zgodnie z § 4 ust. 2 ustaleń planu jedynie istniejące budynki nie oznaczone na rysunku planu jako budynki adaptowanej przeznaczone SA do wyburzenia".

Z powyższych ustaleń wynika, że rozbiórka przedmiotowej hali magazynowej z trzema przybudówkami jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...], a organ miał obowiązek wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu powyższa argumentacja organu jest wystarczająca i stanowi o tym, że organ nie przekroczył zasady uznania administracyjnego, w warunkach której działał.

Odnoście rozważań organu w zakresie zgody właściciela nieruchomości, to kwestia ta należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej, który wydaje decyzję w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, po uprzednim sprawdzeniu wniosku inwestora w zakresie wskazanym w przepisie art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.