I OSK 1274/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 341/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej dot. odpisu protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia 18 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu 6 lipca 2011 r. J. S. przesłał drogą elektroniczną do Przewodniczącej Rady Gminy K. wniosek o wydanie mu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odpisów wszystkich planów pracy, protokołów z posiedzeń, uchwał i rocznych sprawozdań z okresu od 2002 r. do dnia dzisiejszego z działania Komisji Rewizyjnej. Jeżeli zaś Komisja Rewizyjna przeprowadzała jakieś kontrole, to także o przesłanie mu odpisów kompletu dokumentów związanych z tymi kontrolami.

Pismem z dnia 5 września 2011 r. Przewodnicząca Rady Gminy K. poinformowała J. S., że informacje dotyczące planów pracy, rocznych sprawozdań, uchwał (wnioski w sprawie absolutorium Komisja Rewizyjna podejmuje w trybie uchwał), protokołów i dokumentów związanych z kontrolami przeprowadzanymi przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy K., o udostępnienie których wnosił, są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce Komisja Rewizyjna na stronie internetowej www.klembow.pl (www.klembow.pl — BIP — Komisja Rewizyjna). Są to wszystkie dokumenty znajdujące się w zasobach Rady Gminy K. i Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. od 2002 roku do chwili obecnej.

W dniu 12 września 2011 r. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Rady Gminy K. w zakresie niewydania mu żądanej informacji publicznej w postaci odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia 18 lipca 2011 r.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w dniu 5 września 2011 r. organ dokonał stosownej czynności materialno-technicznej, udzielając skarżącemu informacji w wyżej wymienionej sprawie. Skarżący otrzymał wyczerpującą odpowiedź na jego wniosek, że żądane przez niego informacje dotyczące planów pracy, rocznych sprawozdań, uchwał, protokołów i dokumentów, związanych z kontrolami przeprowadzanymi przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy K., są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Gminy. Ponadto organ szczegółowo poinformował skarżącego, gdzie w BIP znajdują się wymienione dokumenty, podając ścieżkę dostępu.

Odnośnie natomiast konkretnego posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 18 lipca 2011 r. to pliki zawierające całość dostępnej dokumentacji, związanej z tym posiedzeniem, zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie www.klembow.pl w dniu 5 września 2011 r. i od tego momentu są dostępne dla każdego. Jednocześnie, w zakładce dotyczącej protokołu Komisji Rewizyjnej, Przewodnicząca Rady Gminy umieściła następującą informację: "W dniu 5 września 2011 r. w dokumentacji Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. nie ma dokumentu zatytułowanego: »Protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. w dniu 18 07 2011«. Po złożeniu ww. dokumentu przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej do dokumentacji Komisji Rewizyjnej zostanie on niezwłocznie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K.. Statut Gminy K. nie określa terminu złożenia protokołu z posiedzenia komisji do dokumentacji komisji. Przewodnicząca Rady Gminy K. Dorota Marcinkowska".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia.

Sąd podkreślił także, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie zatem informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Takie uregulowanie jest uzasadnione tym, że nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, skoro umożliwia to kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli możliwość przetwarzania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 ustawy, ma możliwość podmiot udostępniający informację publiczną.

Sąd I instancji mając na uwadze treść odpowiedzi Przewodniczącej Rady Gminy K. na wniosek skarżącego z dnia 6 lipca 2011 r. stwierdził, iż Rada Gminy K. nie pozostaje w bezczynności. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył on w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. W rozpatrywanej sprawie zaś, pismem z dnia 5 września 2011 r. Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała skarżącego, że żądane przez niego informacje, znajdujące się w zasobach Rady Gminy K. i Komisji Rewizyjnej, udostępnione zostały w Biuletynie Informacji Publicznej.

Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Natomiast jeżeli Radzie Gminy nie został przekazany przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej protokół z posiedzenia tej Komisji w dniu 18 lipca 2011 r., to nie mogła go udostępnić skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu, odnoszącego się do bezczynności organu,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób pełny i rzetelny przesłanek, które uzasadniały stwierdzenie przez Sąd braku bezczynności Rady Gminy K., co uniemożliwia ocenę poprawności twierdzeń przyjętych przez Sąd oraz skutkuje niemożnością dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd nie wypowiedział się w kwestii poglądu Rady Gminy K., zgodnie z którym u.d.i.p nie miała w stanie faktycznym sprawy zastosowania, wobec czego bezpodstawnym było wydanie wyroku oddalającego skargę;

– art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stosownej analizy treści art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd, nie przeprowadził wywodu na temat zaistnienia bezczynności organu ani dopuszczalności wydania na gruncie u.d.i.p decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

– art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niestwierdzenie bezczynności Rady Gminy K. w zakresie realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia przez Sąd wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż Rada Gminy K. dopuściła się bezczynności nie uniemożliwiając skarżącemu wglądu do protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 18 lipca 2011 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Rady Gminy K., gdy podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a całe postępowanie prowadzone było przez organ w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywateli do organu;

– art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 ust. 5 p.p.s.a. w wyniku braku wszechstronnego rozważenia przez Sąd zebranego materiału dowodowego, poprzez danie wiary dokumentowi prywatnemu – oświadczeniu Jarosława Przybysza, które to oświadczenie pozostaje w sprzeczności z innymi dowodami przedstawionymi przez skarżącego, poprzez nieuwzględnienie dowodów w postaci wydruków ze strony BIP Gminy K. dołączonych do pisma pełnomocnika skarżącego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna udostępniona została skarżącemu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy K. w dniu 5 września 2011 r.;

– art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż organ udostępnił skarżącemu żądaną przez niego informację publiczną w przewidzianym w tym przepisie terminie, tj. w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku;

– art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego nadinterpretację;

– błędną wykładnię art. 2, art. 4 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, iż Rada Gminy nie posiadając protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 18 lipca 2011 r. nie była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów;

– błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/, e/ ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wskazany przepis nie ma zastosowanie do Rady Gmin K., a żądane informacje stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Rada Gminy K. była i jest zobowiązana udzielić wnioskodawcy tej informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o dokonanie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach to w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Stwierdzić należy, że całkowicie chybione są te wszystkie zarzuty, które odnoszą się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w niniejszym postępowaniu przepisy te nie były stosowane. Ustawa z dnia 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.: zwana dalej "ustawą") określa własne zasady i tryb udostępniania informacji publicznych i w tym zakresie nie stosuje się k.p.a. Przepisy tego Kodeksu mają jedynie określone zastosowanie, o czym stanowi art. 16 i 17 ustawy, w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie takiej informacji.

Również całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, to stosownie do art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogólne nie stosował i nie mógł stosować przepisów k.p.c. dot. postępowania dowodowego.

Odnośnie naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to przepis ten statuuje zasadę, iż Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył tej zasady, a sporządzający skargę kasacyjną w żaden sposób nie wskazał z czego wyprowadził wniosek, że Sąd nie rozpoznał zarzutu dot. bezczynności organu. Sąd bowiem właśnie tę kwestię rozpatrywał i stwierdził brak przesłanki bezczynności. Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku odpowiada w pełni wymogom określonym w tym przepisie, a Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia. W ocenie WSA organ udostępnił we wskazanym terminie informacje publiczne, których domagał się skarżący. Natomiast w sytuacji gdy nie dysponował stosownym protokołem z posiedzenia komisji rewizyjnej z dnia 18 lipca 2011 r., to nie mógł go udostępnić, bowiem organ zobligowany jest udostępnić informacje publiczne będące w jego posiadaniu. Stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Bezsporne jest, że skarżącemu udostępnione zostały informacje publiczne, których się domagał w swoim wniosku z dnia 6 lipca 2011 r., przy czym odnośnie wskazanego wyżej protokołu został poinformowany o braku tego dokumentu. W takiej sytuacji oczywiste jest, że organ nie dysponując daną informacją publiczną nie mógł jej udostępnić, a więc nie był bezczynny w tej kwestii.

Należy zwrócić uwagę, że skarżący w swoim wniosku domagał się udostępnienia m.in. stosownych protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej za okres od roku 2002 do dnia 6 lipca 2011 r., tj. do dnia złożenia wniosku, co wynika jednoznacznie z jego treści, a więc nie obejmował protokołu z dnia 18 lipca 2011 r. Tym niemniej stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ zobowiązany jest udostępnić informację publiczną będącą w jego posiadaniu, o czym stanowi art. 4 ust. 3 ustawy.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim z ich sformułowania wynika, że skarżący zamierza podważyć przyjęty przez Sąd stan faktyczny co do braku przesłanek do uznania, iż organ był bezczynny. Jednak, nie jest możliwe powoływanie się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji gdy skutecznie nie zakwestionowano przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odnośnie zaś naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy to skarżący nie wskazał na czym miałaby polegać nadinterpretacja tego przepisu. Stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można zarzucać błędną wykładnię danego przepisu prawa materialnego, ale należy wtedy wskazać na czym ona polegała i jak powinna brzmieć prawidłowa interpretacja danego przepisu, czego skarga kasacyjna nie zawiera.

Nie jest również zrozumiały zarzut naruszenia art. 2, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/, e/ ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionował obowiązku udostępnienia przez Gminę stosownych protokołów zawierających informacje publiczne. Również zarzuty te nie zostały w sposób właściwy uzasadnione, a więc to trudno odnieść się do zaprezentowanego poglądu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie ze swoimi kompetencjami, orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny.