II SA/Lu 272/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...], mocą której na wniosek Stowarzyszenia S. P. T. z dnia [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów’’ w miejscowości R., gmina T. L. Według decyzji inwestycja ma polegać na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów i składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, o szacowanej wielkości przetwarzania odpadów ponad 20 000Mg/rok w odległości ok. 1,3 km w kierunku północnym od zabudowań miejscowości R. i 2 km na północny-zachód od granic T. L. Według przyjętych założeń ma ona być realizowana na działkach stanowiących własność gminy T. L, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 2170 i 2171, o powierzchni 10,5303ha. W decyzji organu I instancji podano warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło przede wszystkim, że zgodnie z art. 153 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U.Nr 199,poz. 1227) , do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje wojewodów przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Ponieważ postępowanie wszczęto w dniu 10 października 2008r. , czyli przed wejściem z życie wymienionej ustawy z dnia 3 października 2008r. tj. 15 listopada 2008r. zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Według przepisów tej ustawy odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w przypadku :niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został on uchwalony (art. 56 ust 1), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez właściwe organy ochrony środowiska oraz organy państwowej inspekcji sanitarnej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy, nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków wniosku o wydanie decyzji, gdy z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, a wnioskodawca nie zgadza się na ten, wskazany przez organ, wariant dopuszczony do realizacji (art. 55 ustawy).

Zdaniem Kolegium żadna z tych okoliczności w sprawie nie zachodzi. Organ przypomniał, że inwestor wraz z wnioskiem przedłożył Raport o oddziaływaniu na środowisko, który w toku postępowania został uzupełniony. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po uzgodnieniu z wymaganymi organami, uwzględnia ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniu oraz zawiera wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa. Zawiera także charakterystykę całego przedsięwzięcia, stanowiącą załącznik do decyzji. Według Kolegium uzasadnienie decyzji nie tylko spełnia wymogi wynikające z przepisów kpa, ale zawiera również informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie Z. D., które zarzuciło sprzeczność zapisu pkt 26 decyzji z wybranym wariantem w zakresie technologii kompostowania odpadów biodegradalnych, ponieważ komposter charakteryzuje się 3- dobowym cyklem kompostowania odpadów, podanie w załączniku do decyzji innego wnioskodawca, niż starający się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podanie w decyzji rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych tj. mebli, pralek i lodówek, podczas, gdy w raporcie stwierdza się, że nie będzie prowadzony demontaż sprzętu AGD wraz z usuwaniem freonu, nieprawidłowe określenie terenu inwestycji jako własność miasta T. L., podczas gdy działka nr 559 jest własnością osób fizycznych , a działka nr 582/5 jest własnością Skarbu Państwa, niezgodność przedmiotowej decyzji z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprzez różne określenie działek, na których ma być zlokalizowana planowania inwestycja, niezgodność przedmiotowej decyzji z charakterystyką planowanego przedsięwzięcia dotyczącą ilości odpadów, niezgodność zlokalizowania drogi dojazdowej z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk gdyż składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych GZWP i UZWP w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte poinformowanie mieszkańców o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o wydaniu i treści przedmiotowej decyzji, nieuwzględnienie w raporcie faktu występowania na terenie objętym inwestycją gatunków ptaków wpisanych do Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Natura 2000 tj. np. derkacz, gąsiorek, bociana czarnego czy - głównie - orlika krzykliwego, nie uwzględnienie aspektu mikologii, nieuwzględnienie najbardziej korzystnego, wnioskowanego przez skarżące Stowarzyszenie wariantu W., brak w raporcie analizy możliwych sytuacji awaryjnych oraz próby oceny skuteczności działań przeciwpożarowych, nie objęcie raportem całości przedsięwzięcia, ale jedynie jej I etap, obejmujący obszar 3,7 ha, przewidujący rezerwę pod rozbudowę na około 6,8 ha, niewłaściwość lokalizacji ZZO w terenie proponowanym na utworzenie Transgranicznego Obszaru Chronionego, odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Towarzystwa na rzecz Ziemi, co jest niezgodne z konwencją z Aarhus, rozporządzeniem nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywą Rady 85/337/EWG, brak samodzielnej analizy przez inwestora problemu możliwych konfliktów społecznych, poprzez brak jakichkolwiek badań socjologicznych lub ankietyzacji lokalnej społeczności, nieuwzględnienie faktu, iż składowisko odpadów, po upływie odpowiedniego czasu, może negatywnie oddziaływać na środowisko, brak w raportach oceny oddziaływania planowanej inwestycji na drogę lokalną ul. W. oraz na stan budynków zlokalizowanych przy tej ulicy w odniesieniu do wzmożonego ruchu pojazdów nieustannie dowożących odpady do ZZO, co wpłynie na spadek cen tych nieruchomości, Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Jego zdaniem zastrzeżenie, że zakład może pracować tylko w porze dziennej w ogóle nie pozostaje w sprzeczności z cyklem kompostowania odpadów biodegradalnych, także podanie w załączniku do decyzji jako wnioskodawcy Zarządu Stowarzyszenia S. P. T. z siedzibą w L. nie ma wpływu na treść merytoryczną decyzji. Kolegium zgodziło się z odwołującym, że w uzupełnieniu zastrzeżono wprawdzie, iż nie może być prowadzony demontaż sprzętu elektrycznego oraz AGD, ale wraz z usuwaniem freonu do atmosfery. W decyzji natomiast przewidziano wyposażenie wiaty przeznaczonej do dokonywania demontażu i rozdrabniania, w urządzenie do odzysku freonu z agregatów chłodniczych. Skoro freon będzie odzyskiwany przez specjalne urządzenie, a nie emitowany do atmosfery, nie ma sprzeczności pomiędzy raportem, a decyzją. Nie dopatrzono się wadliwości decyzji także w rzekomej sprzeczności pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gdzie podano działki nr 2170, 2171 i 559, a postanowieniem uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...], w którym podano działki o nr 2170, 2171, 559, 582/5 oraz 743., skoro inwestycja ma być realizowana wyłącznie na działkach nr 2170 i 2171. Według Kolegium nie ma także sprzeczności pomiędzy decyzją, w której szacowaną wielkość przetwarzania odpadów określono na ponad 20 tys, Mg/rok, jeśli w załączniku do decyzji, zgodnie z raportem, przepustowość sortowni podano na ok. 20 Mg/h czyli ok. 40,0 tys. Mg/rok. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sam Zakład nie będzie zlokalizowany w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych GZWP i UZWP w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, a jedynie droga dojazdowa do niego, do której przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk (Dz. U. Nr 61, poz. 549 z późn. zm.), nie mają zastosowania. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno informacja o zakończeniu postępowania jak i decyzja zostały umieszczone na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy T. L., wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu oraz przesłane do sołtysa wsi R. celem wywieszenia w miejscu planowanej inwestycji. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie nakazują natomiast ogłoszenia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w prasie lokalnej. Żaden z przepisów prawa nie przewiduje także , przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań, jakichkolwiek badań socjologicznych czy ankietyzacji lokalnej społeczności. Kolegium zauważyło, że według raportu realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje spadku lub zagęszczenia populacji gatunków chronionych, nie wpłynie na ograniczenie możliwości reprodukcji, zwiększenie śmiertelności, pogorszenie możliwości wymiany genetycznej czy pogorszenie łączności z innymi populacjami. Dotyczy to wszystkich gatunków ptaków, nie wyłączając orlika krzykliwego. Zaznaczono przy tym, ze z uwagi na niewielki powierzchniowy zasięg planowanego przedsięwzięcia, aspekt ten uznano za nieistotny. Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem pominięcia wariantu W. Zwrócono uwagę, że w raporcie i jego uzupełnieniu szczegółowo przedstawiano argumentację przemawiającą za przyjęciem właśnie wariantu R., a nie M., czy też - optowanego przez skarżące Stowarzyszenie - wariantu W., który został odrzucony m.in. na fakt, iż w okolicach J. znajdują się stanowiska susła perełkowanego, a jest to gatunek bardzo wysokiego ryzyka i podlegający bardzo ścisłej i czynnej ochrony. Z raportu wynika również, że projektowane przedsięwzięcie w zasadzie nie będzie stanowiło źródła awarii przemysłowej. Jedynym prawdopodobnym zdarzeniem negatywnym dla środowiska jest pożar obiektu. Skoro tak, to nie było potrzeby przedstawiania analizy możliwych sytuacji awaryjnych, ani też próby oceny skuteczności działań przeciwpożarowych. Według Kolegium raport, jak i jego uzupełnienie, odnoszą się do wpływu całości planowanej inwestycji na środowisko, a nie tylko do etapu I wynoszącego 3,7 ha. Obszar całości inwestycji obejmuje działkę nr 2170 i tej działki (oraz drogi dojazdowej nr 2171) dotyczą raporty oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powoływany w odwołaniu Transgraniczny Obszar Chroniony, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest jedynie instytucją planowaną. Taka też informacja została zawarta w raporcie i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do udziału w postępowaniu Towarzystwa na rzecz Ziemi Kolegium wskazało, że miało ono możliwość skorzystania z zażalenia na niedopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, z czego jednak nie skorzystano. Jako spekulacje organ odwoławczy określił prognozowanie przez odwołujące się Stowarzyszenie katastrofy ekologicznej o wymiarze międzynarodowym. Podano, że raport, a w szczególności jego uzupełnienie w sposób szczegółowy analizuje i opisuje skutki likwidacji planowanej inwestycji i nigdzie na ma mowy o ewentualnej katastrofie ekologicznej o wymiarze międzynarodowym. Według Kolegium żadnego znaczenia dla oceny zasadności decyzji nie mają także obawy skarżącego dotyczące ewentualnego spadku wartości działek położonych w sąsiedztwie inwestycji, czy zwiększenia uciążliwości tym bardziej, ze inwestycji ma się znajdować w odległości 1,3 km od zabudowań. Kolegium podkreśliło, że uzupełnienie do raportu uwzględniło także uwagi przedstawione w złożonym przez Stowarzyszenie koreferacie dotyczącym planowanej inwestycji, którym usiłowano zakwestionować zasadność oceny wpływu inwestycji na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. Ś. i Stowarzyszenie Z. D. W jednobrzmiącej skardze zarzucili Kolegium naruszenie art. 10 § 1 kpa, 7 i 77 kpa i 107 § 3 kpa, art.24 § 1 pkt.7 kopa, 25 § 1 pkt.1 kpa oraz § 3 ust. 1

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do drogi dojazdowej, stanowiącej integralny i konieczny element realizacji zamierzenia budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na przeprowadzeniu postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu tylko do części przewidzianego przez inwestora przedsięwzięcia i art. 52 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie musi w swej treści zawierać analizy przypadku pożaru planowanego przedsięwzięcia i wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący zaznaczyli, że zaskarżona decyzja jako adresata wskazuje Zarząd Stowarzyszenia S. P. T., podczas, gdy do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej pod nr 0000064144 wpisane jest Stowarzyszenie Samorządów P. T., które na mocy art. 17 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach posiada od momentu wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym osobowość prawną. Zarząd jest natomiast organem uprawnionym do jego reprezentowania. Oznacza to, że decyzja zostala skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co skutkuje jej nieważnoscią. Ponadto członkami zarządu Stowarzyszenia są A. W. (członek zarządu, skarbnik Stowarzyszenia) - piastujący jednocześnie stanowisko wójta T. L., który wydał zaskarżoną decyzję oraz Jan Kowalczyk (wiceprezes zarządu) - pełniący funkcję Starosty T. L., co w mniemaniu skarżących narusza art. 24 § 1 pkt 7 kpa, według którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W świetle tego przepisu decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie mogła być wydana przez żadnego pracownika Urzędu Miasta T. L., jako że w skład organu zarządzającego wnioskodawcy wchodzi bezpośredni ich przełożony - tj. Wójt T. L. Skarżący zaznaczyli ponadto, że w sprawie znajduje zastosowanie także art. 25 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, skoro A. W., Wójt Gminy T. L., pełni takze funkcję skarbnika Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T., samo zaś Stowarzyszenie (bądź jego zarząd, jak to zostało określone we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji) planuje realizację inwestycji budowlanej, dla której niezbędne jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Przesądza to, według skarżących, że Wójt Gminy T. L. oraz pracownicy działający z jego upoważnienia powinni zostać od rozpoznania sprawy wyłączeni. W skardze ponownie podniesiono zarzut opracowania raportu jedynie co do części inwestycji obejmującej działki 2170 i 2171 o powierzchni 10,5303 ha podczas, gdy w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano działki nr 2170, 2171 i 559. W koncepcji zagospodarowania terenu wskazano, że będzie to inwestycja dwuetapowa, natomiast w drugim etapie zostanie zrealizowane: przetwórstwo surowców wtórnych, kwatera odpadów azbestowo - cementowych, tunele foliowe, magazyn kompostu, generator prądu, rozbudowa pryzm energetycznych, kwatera balastu prasowanego. Obszar 6,8401 ha tego terenu przeznaczono pod przyszłą rozbudowę tego zakładu, jednak nie podano sposobu jej planowanego zagospodarowania. Kontynuacja realizacji przedsięwzięcia (na którą inwestor uzyskał jedną, łączną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zaznaczeniem granic zajętości terenu pod inwestycję) nie została uwzględniona do obliczeń oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie skarżących narusza to art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, została bowiem rozdzielona inwestycja, która zgodnie z cytowaną ustawą powinna być rozpatrywana łącznie w jednym postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W mniemaniu skarżących może dojść do sytuacji w której dla dalszej rozbudowy zakładu inwestor nie będzie musiał uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ przedsięwzięcie (przewidujące przyszłą, niedookreśloną rozbudowę) już raz w całości zostało ocenione pod kątem oddziaływania na środowisko. Co więcej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 26 października 2010 r. określił, że inwestycja ma być lokowana na działkach nr 2170, 2171, 559, 582/5 oraz 743, co moze oznaczać, że obejmuje inny zakres przedsięwzięcia, niż wskazany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżących ustalenia raportu, a takze zaskarżonej decyzji są sprzeczne takze z procesem technologii kompostowania odpadów biodegradowalnych. Jeśli bowiem zgodnie z opisem tej technologii komposter charakteryzuje się 3-dobowym cyklem kompostowania odpadów, to należało przeprowadzić nocne badania akustyczne. Z przedstawionego przez inwestora opisu urządzenia kompostera wynika bowiem, że urządzenie to pracuje ciągle, w systemie 3-dobowym. W związku z powyższym istnieje poważna sprzeczność między oświadczeniem inwestora o godzinach eksploatacji zakładu jedynie w porze dziennej, a rzeczywistym okresem jego przyszłego funkcjonowania. Jako niedopuszczalne uchybienie uznano brak weryfikacji, jaki hałas zakład będzie emitował w porze nocnej i jak to wpłynie na chronione w tym obszarze zwierzęta. Według skarżących błędnie także uznano, że w sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, według którego składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane m.in. w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP). Bez znaczenia jest bowiem, że nie sam zaklad znajduje się na terenie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP), ale jedynie droga dojazdowa. Stanowi ona bowiem element infrastruktury zakładu, jest integralną częścią przedsięwzięcia i bez niej ani decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani decyzja o pozwoleniu na budowę, nie mogłyby być wydane. Także decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań wydawana jest dla całego przedsięwzięcia, w związku z powyższym przy analizie przyszłego oddziaływania inwestycji na środowisko musi być brany pod uwagę sposób przetworzenia terenu po drogę dojazdową. Z funkcjonowaniem takiego obiektu wiąże się emisja hałasu oraz emisja zanieczyszczeń - w tym zanieczyszczeń gleby. Skoro droga dojazdowa jest integralną częścią przedsięwzięcia, ma być eksploatowana tylko na potrzeby tego zakładu, a bez niej funkcjonowanie przedsiębiorstwa byłoby niemożliwe, należy uznać ją za część składowiska odpadów, o którym mowa we wspomnianym przepisie. Odnosząc się do argumentacji Kolegium, według którego zagadnienie mikologii uznano za nieistotne, skarżący stwierdzili, że ocena autora raportu, jakie aspekty są istotne bądź nie, nie są w tym względzie wystarczające. Skarżący nie zgodzili się także z argumentacją organu odwoławczego co do braku w raporcie analizy możliwych sytuacji awaryjnych oraz próby oceny skuteczności działań przeciwpożarowych. Jeśli bowiem jako jedyne prawdobodobne negatywne zdarzenie wskazano pożar obiektu, to ocena skuteczności działań przeciwpożarowych - na terenie obszaru chronionego - jest wskazana. Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać określenie wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W świetle ustawy poważna awaria przemysłowa to, zgodnie z art. 3 pkt 24 tej ustawy, poważna awaria w zakładzie. Zaś pod pojęciem poważnej awarii rozumie się, według art. 3 pkt 23 ustawy - zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. W świetle powyższej definicji należy uznać, że pożar obiektu również mieści się w zakresie pojęcia poważnej awarii przemysłowej, a co za tym idzie, analiza wariantu pożarowego i przedstawienie działań przeciwpożarowych powinny się znaleźć w raporcie środowiskowym. Skarżący podkreślili ponadto, że w dniu 6 grudnia 2010 r. złożono dokument opracowany przez niezależnego eksperta o nazwie.: "Opinia o oddziaływaniu na szatę roślinna budowy i użytkowania Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R.e, gmina T. L.", jednak Wójt Gminy T. L. odmówił jej rozpatrzenia, uzasadniając jej złożeniem po terminie wskazanym w zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, mimo, że decyzja wydana została dopiero po kolejnych 3 tygodniach. Do opinii nie odniósł się także organ odwoławczy, mimo, że zobligowany był do ponownego rozpatrzenia całości sprawy, całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także miał możliwość poczynienia własnych ustaleń faktycznych. Równocześnie organ ten wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że specjalistyczna opinia, jaką jest Raport oddziaływania na środowisko, może być podważana tylko inną opinią. Przedstawione okoliczności wskazują w ocenie skarżących, że organy nie dokonały wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadziły dowodów służących ich ustaleniu, a niektóre stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji są wyraźnie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący zauważyli również, że organ skierował decyzję do dwóch osób nieżyjących. Mimo wiedzy o tym fakcie organy administracji nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia aktualnych stron postępowania i doręczały decyzje adresatom od wielu lat nieżyjącym ( K. T. zmarła 31 maja 2000 r., a C. M. 17 lutego 2006 r. - co potwierdzają załączone do skargi skrócone odpisy aktów zgonu tych osób). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wszelkie pisma do nich kierowane, doręczone zostały nieskutecznie. Tym samym naruszono również prawo ich spadkodawców do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwolawcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium podało, że nie miało wiedzy o śmierci powołanych w skardze osób. Stwierdzono jednak, że ich spadkobiercy mogą domagać się wznowienia postępowania.

Wojewodzki Sąd Administracyjny zważyl, co następuje :

Nietrafne jest wyobrażenie skarżących dopatrujących się wadliwości zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art. 24 § 1 pkt. 7 kpa, według ktorego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w ktorej jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności słuzbowej. Przychylenie się do tego poglądu, wobec podpisania decyzji przez Wójta Gminy T. L., musiałoby zostać poprzedzone aprobatą stanowiska zgodnie z którym wójt jako organ rozstrzygający sprawę administracyjną jest również jego pracownikiem, a co więcej, konsekwentnie należałoby także uznać, że A. W., jako osoba fizyczna, jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, w której orzekał jako Wójt Gminy T. L. Żadnej z tych ocen nie sposob podzielić. Po pierwsze Wójt nie występuje w sprawie jako pracownik organu, ale jako organ rozstrzygający indywidualną sprawę administracyjną. Po drugie, Stowarzyszenie Samorządów P. T. zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach ( tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 79, poz. 855 ze zmianami ) do której stosowania odsyła art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. O samorządzie gminnym ( tekst jed. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ) ma osobowość prawną, a jego członkami są same gminy, jako osoby prawne, a nie osoby reprezentujące gminy jako jej organy, co zdaje się sugerować w skardze. Oczywistym jest też, że A. W. jest członkiem zarządu Stowarzyszenia, a nie osobą fizyczną o statusie strony postępowania administracyjnego. Co więcej, decyzję podpisywał Wójt Gminy, a nie pracownik organu, służbowo mu podległy. Nie sposob też uznać, że w ogóle wspomniany przepis mialby stanowic podstawę do wyłączenia Wójta jako pracownika organu. W uchwale z dnia 20 maja 2010r. ( I OPS 13/09 opubl. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) dotyczącej wprawdzie treści art. 24 § 1 pkt.5 i art. 127 § 3 kpa, i podjętej w kontekście centralnego organu administracji rządowej, ale odnoszącej się do problemu wyłączenia pracownika organu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przypisanie kompetencji organowi administarcji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika i zwrócił uwagę na koniecznośc rozróżnienia organu od jego obsady personalnej. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej, wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu jego pracownika. Dalej sąd stwierdził, że stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej dzialając na wniosek strony lub z urzędu nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencjie, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu ( z wyjątkiem, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi podjęcie działania ). W konsekwencji sąd wywiódł, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem, gdy jej, jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Do wspomnianego orzeczenia nawiązał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011r. ( SK 3/11 OTK-ZU Seria A Nr 10 poz. 113 ), którego przedmiotem było wyłączenie ministra jako monokratycznego organu administracji publicznej, który jako jedyny jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Także Trybunał zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia korzystającego z władczych środków organu, który działa na podstawie przyznanych mu kompetencji od piastuna funkcji organu, czyli konkretnej osoby, która wykonuje jego kompetencje. Ostatecznie także Trybunał, nie kwestionując co do zasady możliwość zastosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika organu także do samego organu ( tak stanowi np. art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, według którego osoba sprawując funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej w postępowaniu administracyjnym ma pozycję organu, a nie pracownika. Z uwagi na swoją ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego centralnej administracji rządowej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracownika organu ( por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2012r. I OSK 2399/11 i z dnia 7 kwietnia 2010r. II OSK 717/09 CBOSA ) Mimo, że powołane orzeczenia dotyczą monokratycznych centralnych organów administracji rządowej, nie ulega wątpliwości, że przedstawiony w nich pogląd ma zastosowanie także do wójta jako organu administracji samorządowej, w tym wójta, który jest organem wlaściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego ( por. także wyroki NSA z dnia 10 marca 2010r. II OSK 492/09, 20 kwietnia 2010r. II OSK 702/10, I OSK 955/12 opubl.w CBOSA). Tak jest też w rozpoznawanej sprawie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zmianami ), a to z uwagi na brzmienie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, dział V i VI, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 46 a ust. 7 pkt.4 tej ustawy jest Wójt Gminy T. L. Żaden przepis ustawy nie zawiera natomiast normy prawnej nakazującej jego wyłączenie się z rozpoznania sprawy tylko z tego powodu, że gmina jest członkiem Stowarzyszenia. Zgodzić się także trzeba z organem odwoławczym o braku przesłanek do zastosowania art. 25 § 1 pkt.1 kpa. Jego istota sprowadza się do istnienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika, lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt.2 i 3. kpa. Nie trzeba specjalnej spostrzegawczości, aby stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie o żadnych interesach majątkowych Wójta nie może być mowy. Zresztą nie wskazywano na nie także w skardze, wiążąc naruszenie art. 25 § 1 pkt.1 kpa z naruszeniem art. 24 § 1 pkt.7 kpa, jako naturalną tego konsekwencję, co jest oczywiście wadliwe, biorąc pod uwagę przesłanki zastosowania tych przepisów i odmienne skutki procesowe jakie wywołują. Zważyć bowiem należy, że wyłączenie organu prowadzi zawsze do zmiany właściwości miejscowej (art. 21 kpa), jest zatem dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia opisanym w art. 25 kpa, który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 kpa., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zauważyć również należy, że skoro przesłanki z art. 25 § 1 k.p.a. odnoszą się do osoby kierownika organu, to nie ma podstaw, by oceniać możliwość jego wyłączenia również w świetle art. 24 kpa.

Na akceptację nie zasługuje zarzut skierowania decyzji do Zarządu Stowarzyszenia, zamiast do Stowarzyszenia, jak podaje się w skardze. Przecież nie ulega wątpliwości, że zarząd reprezentuje Stowarzyszenie i działa w jego imieniu. Jest zatem uprawniony do otrzymywania korespondencji, co w żadnym razie nie uprawnia do stwierdzenia, że staje się przez to stroną postępowania, jak uważają skarżący.

Nie jest także zasadny zarzut upatrujący wadliwości decyzji w skierowaniu jej do K. T. zmarłej 31 maja 2000r i C. M. zmarłego 17 lutego 2006r. Powołane daty wskazują, że osoby te zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Nie jest natomiast rzeczą organów poszukiwać spadkobierców stron i zapewniać im udział w postępowaniu, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy informacja o jego wszczęciu oraz o wydaniu decyzji była zamieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej i na miejscu realizacji inwestycji. Słusznie w tej sytuacji jest stanowisko Kolegium, według którego spadkobiercy mogą poszukiwać ochrony swojego interesu prawnego w przepisach dotyczących wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa przez nie zaliczenie przedsięwzięcia do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Dyrektywy I i II z Seveso (dyrektywa Rady 96/82/WE z 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważanych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi zmieniona dyrektywą 2003/105) nie zawierają normy o charakterze bezpośrednim, która byłaby naruszona przez dokonaną przez organ ocenę. Nie zostały również naruszone regulacje krajowe w tym przedmiocie (rozporządzenie Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535). Z przeprowadzonej analizy nie wynika, żeby emitowane substancje kwalifikowały zakład do zakładu o ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Nie jest to także spalarnia odpadów niebezpiecznych.

Nie mają też racji skarżący wskazując na brak utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 1 powołanej ustawy utworzenie danego obszaru ograniczonego użytkowania następuje, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego jednoznacznie wynika, że pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej. Skoro organ nie stwierdził, w oparciu o sporządzone raporty, aby przesłanki z art. 135 ust.1 zachodziły, nie miał podstaw do stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w trybie art. 135 ust.2 i 3.

Nie jest także słuszny zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] co miałoby polegać na wskazaniu jako terenu inwestycji działek nr 2170,559, 2171, 582/5 i 743. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia, skoro w decyzji precyzyjnie wskazano działki objęte inwestycją i wyjaśniono powody rezygnacji z pozostałych.

Mimo to skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić przede wszystkim należy, że w orzecznictwie podzielany jest pogląd, według którego decyzja o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008r. II OSK 821/08 Legalis ). Świadczy o tym treść art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jednolity Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zmianami ), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 oraz organ przyjmujący zgłoszenie o którym mowa w art. 46 ust.4a tej ustawy. Istotnym jest także, że określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach ( por. także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 lipca 2008r. C – 215/06 Komisja Wspólnot Europejskich vs. Irlandia ). Bez wątpienia istotnego znaczenia nabiera w tej sytuacji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który sporządzony przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, zgodnie z treścią art. 56 ust.1b pkt.2 ustawy jest jednym z elementów uwzględnianych przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Pozwala on nie tylko na określenie zagrożeń związanych z realizacją inwestycji oraz w trakcie jej eksploatacji, ale powinien opisywać jasny i rzeczywisty jej wpływ na teren ochrony oraz podawać rozwiązania, które mają minimalizować jej negatywny wpływ na środowisko. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt planowanej lokalizacji i na obszarach chronionych automatycznie nie dyskwalifikuje przedsięwzięcia. W wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. ( w sprawie C-117/03 Dragaggi i in., Rec. str. I-167, pkt 25, także wyrok z dnia 29 stycznia 2004r. C 209/02 Komisja vs Republika Austrii LEX nr 197221 ) Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że w świetle wniosków wynikających z art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 2 s. 102 - 145 zmienionej dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. Dz.U. L 363, s. 368), na którą powołują się autorzy zarówno raportu w zakresie wpływu inwestycji na obszary Natura 2000, jak i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, właśnie powody o charakterze zasadniczym, wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, tak jak w tym przypadku budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów, usprawiedliwiają przedsięwzięcie realizowane na obszarze objętym szczególną ochroną. Jednocześnie podkreślono, że państwo członkowskie ma obowiązek zastosowania wszelkich środków kompensujących konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. Trybunał zaznaczył jednak, że jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym, wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. W ustawie prawo ochrony środowiska do powyższej koncepcji nawiązuje sformułowana w art. 3 pkt 50 niniejszej ustawy zasada zrównoważonego rozwoju, przez który rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Treść zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury ( wyrok NSA z dnia 26 października 2011r. II OSK 1820/11 CBOSA i powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, OTK-A 2006/6/62). W tym zaś kontekście rzetelność sporządzonych w sprawie raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko : Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w m. R. , Gm. T. L. z lipca 2009r. uzupełnionego w październiku 2010r i raport o oddziaływania na środowisko Zakładu w zakresie wpływu na obszary Natura 2000 z lutego 2009r. nasuwa istotne wątpliwości. Niejasny jest już zakres omawianego przedsięwzięcia. Wprawdzie powierzchnię zakładu określa się na około 10 ha ( str.13 ), to przecież jasno stwierdza się także, że obecnie inwestycja obejmuje jedynie nieco ponad 3 ha , a 6,8401 ha traktowana jest jako rezerwa terenu pod jego dalszą zabudowę ( str.15 ). W raporcie "o oddziaływaniu na środowisko Zakładu Zagospodarowania Odpadów w miejscowości R. Gm. T. L. w zakresie wpływu na obszary Natura 2000 z lutego 2009r.’’, na który powołano się także w raporcie oddziaływania na przedsięwzięcie, opisuje się go jako trzyetapowe, gdzie w pierwszym etapie obejmującym działkę o powierzchni 3 ha, mają zostać uruchomione wszystkie funkcje zakładu z wyjątkiem przetwórstwa surowców wtórnych. W kolejnej fazie budowy, na kolejnych 3 ha ma powstać zakład przetwórstwa własnych surowców wtórnych, produkujący np. palety, siarki ochronne, elementy drogowe ( słupki pachołki, deski ), elementy małej architektury itp. Do etapu trzeciego także rezerwuje się obszar 3 ha z przeznaczeniem na dalszy rozwój zakładu ( str. 7 ). Z kolei w raporcie oddziaływania na środowisko stwierdza się, że w następnych etapach rozbudowy zostaną wybudowane dodatkowe obiekty związane z przetwarzaniem surowców wtórnych oraz ewentualne kwatery do deponowania odpadów zawierających azbest ( str. 16 ). Organy nie odniosły się do tej okoliczności i nie wyjaśniły, czy opracowanie dotyczy całej docelowej inwestycji, skoro jako jej obszar podano 10 ha, czy tylko w kształcie opisanym w decyzji. Powoduje to, że nie można odmówić racji skarżącym, przekonanym o opracowaniu raportu z uwzględnieniem jedynie części planowanego przedsięwzięcia. Choć za dopuszczalną uznać należy sytuację w której ocena oddziaływania na środowisko dotyczy jedynie części inwestycji, stanowiącej samodzielną całość technologiczną, to uzasadnienie ograniczenia zakresu oceny musi znaleźć swój wyraz w decyzji środowiskowej. Zwrócić należy również uwagę, że podobna kwestia była także przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości , który, wprawdzie na kanwie dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40, zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. Dz.U. L 156, s. 17) jednoznacznie stwierdził, że podział przedsięwzięcia oraz nieuwzględnienie łącznego rezultatu kilku przedsięwzięć nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich jako całości z obowiązku poddania ocenie, jeżeli rozpatrywane łącznie mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne (wyrok z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07 Ecologistas en Acción-CODA, Rec. s. I-6097 i przytoczone tam orzecznictwo). Nie poparte żadną racjonalną przesłanką jest pominięcie w ocenie oddziaływania na środowisko budowy drogi, która jest częścią całej inwestycji, przebieg jej zaplanowano w innym miejscu, niż obecnie istniejąca, jest z nią ściśle związana, a ma wieść przez obszar źródliskowy rzeki S. Jest to o tyle ważne, że jak wynika z raportu oddziaływania na obszar Natura 2000, przebieg drogi dojazdowej uznano za czynnik istotnie wpływający na fragmentację siedlisk derkacza, wpływ ten jednak uznano za nieistotny z uwagi na planowaną realizację estakady nad doliną rzeki S. ( str.28 ). O tej inwestycji nie wspomina się jednak ani w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, ani w samej decyzji, gdzie ograniczono się do wykazania konieczności budowy przepustów pod drogą. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2a powołanej ustawy przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie także, jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Biorąc pod uwagę, że takie działanie w istotnym stopniu wpływa na ocenę wpływu inwestycji na środowisko, choćby pod względem emisji hałasu, uzależnionego od rozmiarów przedsięwzięcia, które z pewnością wzrośnie przy uwzględnieniu kolejnych etapów budowy, uznać należy je za niedopuszczalne. Wbrew przekonaniu organów, wątpliwości budzi także ich spostrzeżenie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U Nr 61, poz. 549 ), a to z tego powodu, że inwestycja ma być zlokalizowana poza strefami zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych ( GZWP i UZPW ), na obszarach otulin parków narodowych i rezerwatów przyrody; na obszarach lasów ochronnych; w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych. Według § 3 pkt.1 lit.1 tego rozporządzenia na tych obszarach nie można lokalizować składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika jednak, że teren pod składowisko leży w obrębie rzeki S. ( str.75 ), a na podstawie mapy Obszarów Głównych Zbiorników Wód Podziemnych w Polsce wymagających szczególnej ochrony stwierdzono, ze znajduje się również w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych ( GZWP ) nr 407 N. L. ( C. – Z. ). Granice zbiornika wyznaczają również strefę zasilania zbiornika. Teren ten znajduje się na obszarze wysokiej ochrony OWO. Zasięg obszarów chronionych wyznacza izochrona 100 lat ( str. 76 raportu ). Jeśli nie ulega wątpliwości, że planowany zakład jest zlokalizowany w obrębie GZWP, to nie jest jasne, dlaczego raport w ogóle dopuszcza taką możliwość. Wobec jednoznacznej treści wspomnianego przepisu nie do przyjęcia jest uzasadnienie, sprowadzające się do stwierdzenia, że przeniesienie lokalizacji poza teren GZWP nie jest uzasadnione, ponieważ wiązałoby się z dużymi kosztami inwestycyjnymi i eksploatacyjnymi ( k.146 raportu ). Zwrócić należy także uwagę, że według raportu w rejonie planowanego zakładu występują utwory słabo i średnio przepuszczalne, które stanowią naturalną barierę geologiczną, uszczelniająca podłoże przed ewentualnym przenikaniem zanieczyszczeń ze składowiska do wód podziemnych w utworach kredowych ( str. 115 i 187 ). Co innego jednak wynika z raportu oddziaływania na obszar Natura 2000, gdzie stwierdza się, że Zbiornik 407 jest w obrębie roztocza bardzo silnie lub silnie zagrożony zanieczyszczeniem wód podziemnych ( str.14 ). Co więcej, z raportu nie wynika jasno, czy inwestycja nie jest położona w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych. Podaje się w nim natomiast, ze w kierunku zachodnim i wschodnim występują tereny źródliskowe, obniżone stanowiące jednocześnie doliny cieków wodnych, będących dopływami rzeki S. i zasilającymi stawy leżące w obrębie zlewni tej rzeki ( str. 83 ). Ze szczegółowego opisu wód penetrujących obszar planowanego Zakładu i jego otoczenia wynika ponadto istnienie w D. T. i R. obszarów źródliskowych z ciekami wodnymi, które pod D. tworzą zabagnione doliny o szerokości 50m. Obszar źródliskowy cieków spod R. osiąga szerokość 600m. Cieki po połączeniu tworzą dolinę o szerokości 50 – 100m i zasilają kompleks stawów usytuowanych na wschód od R. ( k. 68 ). Raport stwierdza także, że planowany zakład usytuowany jest w pobliżu strefy wododziałowej wód podziemnych rozdzielających zlewnie W. i S., a odległość od Stefy Wododziałowej wynosi 500m ( str. 74 ).

Zgodzić należy się także ze skarżącymi, upatrującymi wadliwości decyzji w powierzchownej i niestarannie przeprowadzonej ocenie wpływu przedsięwzięcia na środowisko, co jest kluczową kwestią, jeśli zauważyć, że jest ono położone na obszarze szczególnie cennym pod względem środowiskowym, objętym krajowym systemem obszarów chronionych w ramach europejskiego programu sieci ekologicznej Natura 2000 jako ostoja PLB060012 Roztocze. Bez znaczenia nie może pozostawać również, że w pobliżu znajdują się kolejne obszary chronione w ramach programu Natura 2000: Puszczy Solskiej PLB 06008 i Zarośla PLH 060028, a także fakt odzyskiwania i przechowywania na terenie Zakładu substancji niebezpiecznych m.in. smarów, olejów silnikowych materiałów filtracyjnych czy baterii i akumulatorów. Uwaga ta jest tym bardziej istotna, jeśli zważyć, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy T. L. z dnia 22 marca 2006r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotycząca budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz z drogą dojazdową na działkach 2170, 2171 i 559 położonych w R., co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 6 marca 2012r. II OSK 2583/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wyklucza możliwość rozważania kolejnych wariantów lokalizacji inwestycji. Według raportów obszar ten jest istotny jako żerowisko dla gatunków dla których powołano ostoję. Na terenie inwestycji oraz w jej sąsiedztwie znajdują się ważne żerowiska występujących w przyległym kompleksie leśnym D. bociana czarnego i trzmielojada. Stwierdzono występowanie miejsc lęgowych zagrożonego w skali globalnej derkacza oraz jarzębatki i gąsiorka. Zauważa się, że wprawdzie na terenie znajdującym się w ścisłych granicach planowanej inwestycji nie występują lęgowe populacje ptaków, dla których obszar ten powołano, to jednak cechuje się on dość dużym znaczeniem jako miejsce lęgów oraz żerowania kilku gatunków wpisanych do załącznika I do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, str. 1, zwanej Dyrektywą Ptasią), objętych ochroną gatunkową ścisłą ( str.9 raportu w sprawie oddziaływania na obszar Natura 2000, k. 133 raportu o oddziaływaniu na środowisko). Raport wymienia kilkadziesiąt gatunków motyli i ptaków bytujących w zasięgu i bezpośrednim sąsiedztwie obszaru przeznaczonego pod inwestycję objętych ścisłą ochroną gatunkową i wpisanych do załączników Dyrektyw ptasiej i siedliskowej, czyli zagrożonych wyginięciem; podatnych na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku, uznanych za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie, albo wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska. Wśród nich wymieniono m.in. bociana czarnego, bociana białego, błotnika stawowego, błotniaka zbożowego, orlika krzykliwego, bielika. puchacza, orzełka włochatego, zimorodka, sokoła wędrownego, głuszca, żurawia, puchacza, puszczyka uralskiego czy derkacza. Wskazano także na występowanie na tym terenie ciemiężycy zielonej – gatunku rośliny o statusie rzadkiej, także objętej ochrona ścisłą. Jednocześnie raporty podają, że podczas realizacji inwestycji dojdzie do wycinania drzew na których ptaki bytują, niszczenia części siedlisk lęgowych i ich płoszenia ( str.141 raportu o oddziaływaniu na środowisko ). Co więcej zwraca się uwagę, że prace przygotowawcze mogą powodować zanik lub zniszczenie struktury zbiorników wodnych oraz struktury doliny rzecznej, w tym zaburzenia stosunków wodnych w kierunku osuszenia. Gdyby do tego doszło istnieje groźba istotnego negatywnego wpływu na chronione gatunki płazów , gadów, motyli z załącznika II Dyrektywy oraz ptaków związanych z dolinami rzecznymi w tym globalnie zagrożonego derkacza ( str.17 raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000). W tym kontekście organy winny odnieść się do konkluzji raportów z której wynika, że z uwagi na niezajęcie siedlisk naturowych, ani kluczowych terenów lęgowych i żerowisk ptaków chronionych w ostoi powstanie Zakładu będzie miało lokalny wpływ na obszar ostoi, ale nie będzie to udział znaczący ( k. 18 raportu oddziaływania na obszar Natura 2000 i 136 raportu o oddziaływaniu na środowisko). Pogłębionej analizy wymagały wyjaśnienia zawarte w raportach, według których usunięcie część drzew i zadrzewień, pozostaje bez wpływu na stan szaty roślinnej obszaru inwestycji, podobnie jak mało istotny wpływ na ptaki chronione ma mieć niszczenie części siedlisk lęgowych i ich płoszenie, a to ze względu na powszechne występowanie w sąsiedztwie inwestycji siedlisk o podobnym charakterze, na których ptaki będą miały dogodne warunki bytowania i żerowania ( str. 112 i 142 raportu oddziaływania na środowisko ). Jednak w raporcie o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 wprost stwierdza się, że inwestycja "pośrednio może wpłynąć na zmiana stosunków wodnych co to doprowadzić do zaniku siedlisk lęgowych derkacza, oraz miejsc żerowiskowych gąsiorka, wpływ uznać należy za nieistotny ponieważ nastąpi bardzo małe zmniejszenie się powierzchni siedlisk zarówno lęgowych jak i żerowiskowych" ( str. 28 ). Stanowisko powyższe musi budzić zdziwienie, jeśli zauważyć, że właśnie z powodu licznego występowania wspomnianych gatunków utworzono obszar szczególnie chroniony. Nie oznacza to przecież, że poza tym obszarem ich występowanie także jest powszechne. Zupełnie niezrozumiała jest natomiast teza raportu, według której "zmniejszenie zagęszczenia gatunków nieistotne dla ostoi, bezpośredni wpływa na pojedyncze gatunki ptaków, pośredni również nieistotny – na kilka osobników derkacza ( nie wpłynie istotnie na zagęszczenie gatunków". Co więcej, według raportu, utrata siedlisk , stwarzających dogodne warunki bytowania ( w obrębie planowanego ZOO) jedynie nie powinna być źródłem niekorzystnych zmian w populacji tych gatunków, co przecież nie jest stwierdzeniem stanowczym. Nie do przyjęcia wydaje się w tym kontekście teza zawarta w raporcie, a powtórzona w decyzji, według której o nieznacznym oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ma świadczyć niewielki teren inwestycji ( ok.9ha ) w stosunku do powierzchni obszaru chronionego wynoszącego 103 503, 34 ha. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest zauważalny pogląd, według którego nawet przedsięwzięcie na niewielką skalę może oddziaływać w istotny sposób na środowisko naturalne, jeżeli owo przedsięwzięcie jest zlokalizowane w miejscu, w którym czynniki środowiskowe takie jak fauna i flora, gleba, woda, klimat lub dziedzictwo kulturowe są czułe na najmniejszą zmianę. Co więcej, podkreśla się, że dla prawidłowego określenia wpływu na środowisko niezbędne jest odniesienie przedsięwzięcia do całego obszaru chronionego ( por. także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 listopada 1999r C – 96-98 Komisja Wspólnot Europejskich vs. Republika Francuska LEX 111263). W świetle powyższego istotne zastrzeżenia nasuwa także stwierdzenie raportu o braku konieczności wprowadzenia działań kompensacyjnych w stosunku do gatunków chronionych, co uzasadniono właśnie lokalnym oddziaływaniem inwestycji i objęcie nim niewielkich fragmentów siedlisk ( str. 141 ), choć z raportu wynika także, że za takie działania w odniesieniu do krajobrazu uważa się wprowadzenia 10 m pasa zieleni izolacyjnej oraz pozostawienie przygranicznych zadrzewień ( str. 143 raportu ). Także ta uwaga nie spotkała się z analizą organów, choć w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości konieczność kompensacji przyrodniczej negatywnych oddziaływań na środowisko, polegającej choćby na możliwości odtworzenia gatunkowego. postrzega się jako jedną z zasadniczych kwestii przy lokalizacji przedsięwzięć mogących mieć istotny wpływ na środowisko. Także w rozpoznawanej sprawie zagadnienie to ma istotne znaczenie, jeśli wziąć pod uwagę charakter i rozmiar inwestycji oraz omówione wyżej oddziaływanie na środowisko. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na brak w decyzji stanowiska co do konieczności sporządzenia przez inwestora analizy porealizacyjnej, o jakiej stanowi art. 56 ust.4 pkt.2 ustawy prawo ochrony środowiska. Wprawdzie przepis ten stanowi jedynie o możliwości nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to w ocenie sądu nie oznacza to pełnej dowolności. Skoro analiza ma na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia decydujący powinien być charakter inwestycji, lokalizacja, jej zakres, opisany w raporcie stopień oddziaływania na środowisko czy sposoby przeciwdziałania negatywnym oddziaływaniom. W każdym razie w uzasadnieniu decyzji organ winien podać przyczyny zarówno nałożenia obowiązku jak i jego zaniechania, co umożliwi zrozumienie jego motywów.

Wątpliwości budzą ponadto ustalenia raportu dotyczące oceny oddziaływania, w zakresie ochrony środowiska przed hałasem zarówno co do przyjętej metody obliczenia mocy akustycznej planowanej inwestycji, sposobu, jak i zakresu przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu. W raporcie podano, że hałas emitowany z Zakładu nie będzie działał negatywnie poza obszar inwestycji ( str. 130 ). Immisja hałasu na granicy przedmiotowej parceli w porze dnia osiągnie wartość od 24,4 do 38,9 dB przy dopuszczalnej wartości zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U Nr 120, poz. 826 ) wynoszącej dla terenów chronionych 55 dB. Jednak w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. ( II OSK 1985/10 CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wobec braku w obowiązującym systemie prawa regulacji prawnej, która wprost określałaby metody i zakres pomiaru poziomu hałasu, które powinien uwzględniać podmiot sporządzający raport. istotne znaczenie ma rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291), w którym są określone sposoby przeprowadzania pomiarów poziomu hałasu przy uwzględnieniu tła akustycznego, jak i kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie przepisy tego rozporządzenia odnoszą się do okresowych pomiarów hałasu w środowisku dla zakładu, na którego terenie eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a także dla instalacji, dla której zostało wydane pozwolenie zintegrowane (§ 10 pkt 1 i 2) to jednak już na etapie sporządzania raportu (z uwagi na brak innych regulacji) uwzględnić należy odpowiednie wymagania wynikające z powyższego rozporządzenia. Z raportu jasno wynika, że wspomniane rozporządzenie nie zostało zastosowane, co więcej, nie zawiera on także załączników 24.1 i 24.2 na które się powołuje ( str. 130 ), pokazujących lokalizację zastępczych punktowych źródeł dźwięku oraz punktów obliczeniowych względem układu współrzędnych, dane wprowadzone do obliczeń komputerowych oraz ich wyniki dotyczące wpływu hałasu na środowisko. Nie można w tej sytuacji zweryfikować tezy nie tylko o dopuszczalnej jego emisji, ale także o braku negatywnego oddziaływania poza obszarem inwestycji.

Także na tę okoliczność nie zwrócono uwagi podzielając bezrefleksyjnie założenia przyjęte w raporcie, który uznano za podstawowy i właściwie kluczowy dowód w sprawie. W orzecznictwie uznaje się jednak, że raport jest jedynie jednym z dowodów pozwalających dokonać oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że sporządzony przez inwestora raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa, nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ( art.80 kpa ). To właśnie organ winien kierując się logiką, doświadczeniem życiowym i oceniając spójność jego zapisów z pozostałym materiałem dowodowym ocenić przydatność raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienie własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych ( wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. II OSK 1877/08 LEX nr 1091448 ). Waga dokonanej oceny jest tym większa, jeśli zważyć, że według Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, skoro zgodnie z etapem 1 załącznika III do dyrektywy siedliskowej charakter ekologiczny terenu wyznaczonego przez właściwe władze krajowe odzwierciedla wiele kryteriów oceny, które są tam wyraźnie wskazane, państwa członkowskie nie mogą zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenu wyznaczonego na podstawie wspomnianych kryteriów. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy dana ingerencja niesie niebezpieczeństwo bądź to istotnego zmniejszenia powierzchni terenu, bądź zniknięcia gatunków o znaczeniu priorytetowym żyjących na tym terenie, bądź też w końcu doprowadzenia do zniszczenia terenu lub zniweczenia jego cech charakterystycznych ( wyrok z dnia 14 września 2006r. C – 244/05 Bund Naturschutz In Bayern e.V. i inni v. Freistaat Bayern, por. także wyrok Trybunału w sprawie C 418/04 Komisja Wspólnot Europejskich vs.