I SA/Wa 603/12

Uzasadnienie

Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Zakładów [...] S.A. z siedzibą w S. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] zawieszające postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...} września 1999 r., [...], do czasu uzgodnienia z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej, prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z działki ewidencyjnej nr [...]), położonej w J.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak [...] stwierdził nabycie przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w O., w skład którego wchodzi między innymi zabudowana nieruchomość gruntowa położona w J. gmina S., stanowiąca według danych ewidencji gruntów obręb J. działki nr [...] - ark. mapy [...] oraz nr [...] - ark. mapy [...] o łącznej powierzchni [...] ha, opisana w księdze wieczystej KW [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w S.

Zakłady [...] S.A. w dniu 13 maja 2011 r. skierowały do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjej Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r.,w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z działki ewidencyjnej nr [...]) położonej w J., dla której prowadzona jest obecnie księga nr KW [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał powyższy wniosek w trybie art. 65 k.p.a. Ministrowi Skarbu Państwa, uznając, iż to ten organ jest właściwy do jego rozpatrzenia.

W toku prowadzonego postępowania Minister Skarbu Państwa stwierdził rozbieżności w posiadanym materiale dowodowym, gdyż jak ustalił działka ewidencyjna nr [...] została uwidoczniona w dwóch księgach wieczystych - księdze nr KW [...] oraz KW [...]. W związku z powyższym organ zwrócił się do stron postępowania o przesłanie aktualnego odpisu księgi wieczystej dla działki nr [...]. W odpowiedzi Minister Skarbu Państwa otrzymał odpisy ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...], z których wynikało, że działka ewidencyjna nr [...] uwidoczniona jest w obydwu księgach. Ponadto w księgach tych jako właściciele wpisane są różne osoby fizyczne i prawne. Zdaniem organu fakt ten oznacza, iż w zapisach ksiąg wieczystch istnieją poważne rozbieżności co do ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, co uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. Organ pierwszej instancji powołał się na treść przepisu art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r., nr 124, poz. 1361 ze zm.) dalej jako u.k.w.h. wskazując, że celem usunięcia niezgodności osoba, której prawo nie jest lub jest wpisane lub też jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia może złożyć wniosek do sądu wieczystoksięgowego o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym lub też może żądać usunięcia niezgodności. W ocenie Ministra Skarbu Państwa powyższy stan faktyczny i prawny obliguje go do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wieczystoksięgowy owej niezgodności. Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że zainteresowani powinni wnieść do sądu powszechnego powództwo o zbadanie niezgodności ksiąg wieczystych ze stanem faktycznym oraz poinformować o zakończeniu postępowania przed sądem dostarczając mu prawomocne postanowienie w tej kwestii.

W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr znak [...] , zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r., znak [...], do czasu uzgodnienia z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej, prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z działki ewidencyjnej nr [...]), położonej w J.

Od powyższej decyzji Zakłady [...] S.A. wniosły do Ministra Skarbu Państwa zażalenie.

W toku postępowania zażaleniowego organ nie podzielił argumentacji Zakładów [...] S.A. Minister Skarbu Państwa zauważył, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyróżnia co do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie Ministra Skarbu Państwa w badanej sprawie zachodzą wszystkie ww. elementy, gdyż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste. Organ podkreślił, że treść tych ksiąg ma podstawowe znaczenie dla sprawy. Z uwagi jednak na brzmienie przepisu art. 10 u.k.w.h. osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności i złożyć stosowny wniosek do sądu wieczystoksięgowego. Minister Skarbu Państwa uznał, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, bowiem ustalenie stanu prawnego nieruchomości ma wpływ dla rozstrzygnięcia kwestii, czy organ administracyjny naruszył rażąco przepisy prawa przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji wskazał, że organy administracji państwowej nie mogą samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości, a wszystkie spory może rozstrzygać tylko sąd powszechny na podstawie przepisów prawa cywilnego. Natomiast w sytuacji powstania rozbieżności w księgach wieczystych postępowanie administracyjne winno być zawieszone do czasu usunięcia błędów przez osoby zainteresowane. Reasumując Minister Skarbu Państwa uznał, że w postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe ustalają stan władania nieruchomością na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy zapis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 u.k.w.h.

W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [....] grudnia 2011 r., nr [...].

Od wydanego postanowienia Zakłady [...] S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnieciu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu dla rozstrzygnięcia o nieważności decyzji Wojewody [...] stanowiącej podstawę wpisu w jednej z dwóch prowadzonych dla działki nr [...] ksiąg wieczystych;

- art. 77 §1 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania dowodowego w sprawie oraz ograniczenie się wyłącznie do ustalenia oczywistego i niespornego faktu prowadzenia przez Sąd Rejonowy w S., Wydział Ksiąg Wieczystych dwóch ksiąg wieczystych dla działki nr [...];

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się w treści uzasadnienia do przytoczenia przesłanek zawieszenia postępowania, bez jednoczesnego wyjaśnienia w jaki sposób na gruncie niniejszego postępowania przesłanki stosowania art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w szczególności przesłanka w postaci "istnienia zależności miedzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji" zachodzi, skoro wpis prawa własności w księdze wieczystej ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego.

- art. 138 k.p.a. w wyniku zaniechania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy w II instancji i ograniczenia się wyłącznie do pobieżnej oceny rozstrzygnięcia I instancji i powtórzenia zawartej tam argumentacji;

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W jego ocenie obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sądowe było zbadanie przyczyny dla której Wojewoda [...] wydał decyzję komunalizacyjną dla nieruchomości należącej do skarżącego, a nie jedynie ograniczenie się do oczywistego stwierdzenia faktu istnienia dwóch ksiąg wieczystych dla działki. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku organu administracji nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie wskazanego przepisu, jak również nie istnieje zależność polegająca na konieczności uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący zauważył, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nr [...]. Następnie Gmina S. przeniosła na skarżącego własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego rep. A numer [...] z roku 1995 r. Dopiero cztery lata później Wojewoda [...] kolejną decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...] orzekł o prawie przysługujacym Zakładom [...] S.A., mimo, iż działka nr [...] od 23 listopada 1995 r., stanowiła już jego własność. Zdaniem skarżącego skoro wpis w dziale II księgi wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny to oznacza to, że przyczyną niezgodności pomiedzy treścią drugiej księgi wieczystej jest właśnie zaskarżona decyzja Wojewody [...]. Skarżący uważa, że o własności nieruchomości nie przesądza treść ksiegi wieczystej, ale istnienie materialno – prawnego tytułu do danej nieruchomości. Dlatego wbrew twierdzeniom organu administracyjnego rozstrzygnięcie sprzeczności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości przez sąd powszechny nie jest możliwe tak długo jak długo istnieje w obrocie prawnym wydana bez podstawy prawnej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. Reasumujac skarżący wskazał, że stwierdzenie czy decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej nie tylko nie wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale stanowi warunek konieczny dla możliwości przeprowadzenia tego postępowania, skoro sąd powszechny nie jest władny stwierdzić nieważności tejże decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu skargi organ nie zgodził się z zarzutami skarżącego. Powtórzył, że organ administracji nie jest uprawniony do badania zgodności wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym do tego podmiotem jest sąd powszechny na skutek powództwa z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że jeśli w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w ksiedze wieczystej jako właściciela Skarb Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa. Z powyższych względów organ zawiesił postępowanie w sprawie, gdyż w toku jej rozpoznania pojawiło się zagadnienie wstępne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Istota niniejszego sporu sprowadza się udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji, gdy skomunalizowa nieruchomość posiada założone dwie księgi wieczyste, w których widnieją różne wpisy co do stanu własności (Dział II) i gdy jednocześnie złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej prawidłowe jest zawieszenie przez organ administracyjny postępowania nieważnościowego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a do czasu zbadania przez sąd powszechny zgodności z prawem wpisów w księgach wieczystych.

Chcąc odpowiedzieć na to pytanie, w pierwszej kolejności należy ustalić jak doszło w niniejszej sprawie do utworzenia dwóch różnych ksiąg wieczystych dla tej samej nieruchomości i powstania stanu niezgoności co do wpisów w dziale II. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jest to skutek wprowadzenia do obrotu prawnego dwóch różnych decyzji komunalizacyjnych. W dniu [...] marca 1995 r., Wojewoda [...] decyzją nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, pz. 191 i nr 43, poz. 253 ze zm.) przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy S. własność działki nr [...]. Prawo to zostało następnie ujawnione w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w S. Wydział Ksiąg Wieczystych Księdze Wieczystej nr [...]. Po zakończeniu pierwszego postępowania komunalizacyjnego umową sprzedaży z dnia [...] listopada 1995 r., akt notarialny Rep. Nr [...] własność działki nr [...] została przeniesiona na rzecz Zakładów [...] S.A. Natomiast w dniu [...] września 1999 r., Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], w której potwierdził, że mienie Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r., będące we władaniu Zespołu Szkoł [...] w O. stało się z mocy prawa mieniem Powiatu S. Komunalizacja została dokonana na podstawie przepisu art. 60 ust.1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujace administrację publiczną (Dz. U. Nr 32, poz. 191 oraz Dz.U. nr 43, poz. 253 ze zm.). Na podstawie powyższej decyzji i wniosku Starostwa Powiatowego w S., Sąd Rejonowy w S. Wydział Ksiąg Wieczystch założył nową księgę wieczystą nr [...] z wpisem własności na rzecz Powiatu S. Zatem utworzenie drugiej księgi wieczytej było bezpośrednim skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [..].. września 1999 r.

Jakkolwiek nie jest rolą Sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie ocena, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. jest wadliwa, jednak z powyższych ustaleń wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiła własność skarżącego, zatem osoby trzeciej zupełnie odrębnej od Skarbu Państwa, a stosownie do przepisu art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie którego dokonano drugiej komunalizacji cyt. "mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Z powyższego wynika, że komunalizacji podlegało tylko mienie Skarbu Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył skarżący Wojewoda [...] orzekł o prawie własności przysługującym Zakładom [...] S.A.

W świetle opisanych wyżej okoliczności nie można zgodzić się z Ministrem Skarbu Państwa, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w niniejszej sprawie kwestia uzgodnienia treści księgi wieczytej, prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [....] września 2010 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że sąd cywilny nie jest władny dokonywać kontroli legalności decyzji administracyjnych dotyczących działki nr [...] (w tym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r.). Jak słusznie zauważył sąd powszechny tego rodzaju ocena należy do kompetencji organu administracyjnego, gdyż nawet jeśli jest to akt prawny wadliwy to do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe, przez co sąd powszechny nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego.

Uznać zatem należy, że organy orzekające sprawie błędnie zawiesiły postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważnosci decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1999 r. uznając, że jego zakończenie uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zgadnienia wstępnego. Wspomnieć również należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy posłużenie się przez sąd powszechny decyzją komunalizacyjną, której legalność jest kwestionowana dla regulacji stanu prawnego nieruchomości powoduje brak możliwości uzgodnienia treści księgi wieczystej w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w.h., ponieważ sąd powszechny związany jest ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [..] września 1999 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/11, publ. www.nsa.gov.pl). Tym samym najpierw konieczne jest przeprowadzenie postepowania co do oceny legalności tej decyzji komunalizacyjnej.

Uwzględniając zatem powyższe należy stwierdzić, że stanowisko wyrażone przez Ministra Skarbu Państwa w zaskarżonych postanowieniach jest błędne. Rozbieżności wynikające z uwidocznienia działki nr [...] w dwóch księgach wieczystych, to jest w księdze nr KW [...] oraz KW [...] są skutkiem wprowadzenia do obrotu prawnego dwóch różnych decyzji komunalizacyjnych wydanych przez ten sam organ dla tej samej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko zaprezentowane wyżej w kontekście jej okoliczności faktycznych.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.