II GSK 1543/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2157/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], którą nałożono na E. K. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, który stwierdziły, że w dniach [...] stycznia – [...] kwietnia 2010 r. w siedzibie przedsiębiorstwa należącego do E. K. została przeprowadzona kontrola przestrzegania przez tego przedsiębiorcę przepisów krajowych i wspólnotowych odnoszących się do transportu drogowego. Zakres kontroli obejmował okres [...] stycznia 2009 r. – [...] stycznia 2010 r. W toku kontroli stwierdzono naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez pięciu kierowców: Z. B. (łącznie 43 dni), M. M. (łącznie 213 dni), M. F. (łącznie 149 dni), Z. D. (łącznie 43 dni) i M. O. (1 dzień). Stwierdzono również naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego przez dwóch kierowców: Z. B. (w czterech różnych dniach, odpowiednio o 55 minut, o 2 godziny i 15 minut, o 50 minut, o 1 godzinę i 45 minut) oraz M. F. (w trzech różnych dniach, odpowiednio o 1 godzinę, o 1 godzinę i 10 minut, o 2 godziny i 10 minut). Ponadto stwierdzono naruszenie polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów miejsca i daty końcowej użytkownika wykresówki, tj. kierowcy M. H. (wykresówka za dzień 22 grudnia 2009 r.). Zdaniem organów administracji, wskazane uchybienia stanowiły naruszenie art. 13, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 5 lit. b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 ., s. 8, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 3821/85"), art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 561/2006"), a także art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, ze zm.). Stwierdzone naruszenia skutkowały nałożeniem na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jak "u.t.d.") kar pieniężnych w wysokościach określonych w lp. 11.4.1, lp. 10.3 lit. a) i b) oraz 11.4.7 lit. d) załącznika do u.t.d. Z uwagi na to, że łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia wyniosła 228 800 zł, wysokość wymierzonej kary została ograniczona – na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. – do wysokości 30 000 zł. Na zmianę stanowiska organów administracji nie wpłynęły podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty, że nieokazanie wykresówek oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu było spowodowane ich kradzieżą, o której przedsiębiorca zawiadomił Policję w dniu [...] styczna 2009 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie niesporne są ustalenia faktyczne dokonane przez organ w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowców skarżącego, okazania wykresówek niezawierajacych wymaganych wpisów, a także nieokazania części wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Sporne między stronami było natomiast to, czy zgłoszenie przez skarżącego kradzieży wspomnianych dokumentów powinno skutkować zastosowaniem art. 93 ust. 7 u.t.d. - statuującego zasadę ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy - które prowadziłoby do umorzenia postępowania, a nie do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, zwalniających go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien zatem przedłożyć dowody, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzone podczas kontroli naruszenia norm w zakresie czasu pracy poszczególnych kierowców zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości Organ przeanalizował każdą wykresówkę z opisanych dni kierowców M. F. i Z. B. i wskazał, kiedy i dlaczego nastąpiło naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu pracy prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Sąd podzielił równocześnie stanowisko organu, że przesłuchanie kierowców na okoliczności przyczyn zaistniałych naruszeń nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przytaczając treść art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, Sąd stwierdził, że jedynie adnotacje na wykresówkach, uczynione w odpowiednim czasie mogłyby stanowić obiektywny materiał dowodowy dla odmiennej oceny przejazdów we wskazanych przez organ dniach.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu niezastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. w odniesieniu do naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli wykresówki lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w związku z kradzieżą tych dokumentów. Sąd podzielił stanowisko organu, że sposób przechowywania dokumentacji (przyczepa kempingowa znajdująca się na placu należącym do przedsiębiorcy skupującego złom) nie był prawidłowy. Skarżący nie dochował zatem należytej staranności i utrata wykresówek oraz innych dokumentów nastąpiła więc z powodu niedostatecznego, wręcz rażącego braku nadzoru nad nimi, podczas gdy dokumentacja ta ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania przedsiębiorstwa i winna być zabezpieczona w sposób odpowiedni, tak aby kradzież nie była możliwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takiego usprawiedliwienia braku posiadania wykresówek nie można było uznać za okoliczność (zdarzenie), której nie można było przewidzieć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. K. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w tym art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przedsiębiorca zabezpieczy dokumenty w taki sposób, ażeby kradzież nie była możliwa, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie zawsze w przypadku wystąpienia okoliczności, której nie można było przewidzieć, będąc tym samym przykładem "administracyjnego uznania związanego",

2) naruszenie zasad postępowania, w tym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego w zakresie przyczyn przekroczenia czasu pracy przez kierowców M. F. i Z. B., w sytuacji gdy organ dokonywał przesłuchania tych osób na inne okoliczności, a ustalenia w zakresie przekroczenia czasu pracy miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, było działaniem prawidłowym.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ustalenie faktu utraty wykresówek w wyniku przestępstwa obliguje organ do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Samo zgłoszenie przez skarżącego zdarzenia losowego (włamania), jak i jego następstwa, mają istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kradzież nigdy nie jest zdarzeniem, które można przewidzieć. Można je co najwyżej zminimalizować. Skarżący nie mógł zabezpieczyć miejsca i pomieszczeń ponad to, na co zezwalała mu umowa dzierżawy nieruchomości. Okoliczność ta ma również wpływ na miarkowanie stopnia winy, czego Sąd nie dokonał. Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy art. 93 ust. 7 u.t.d. i nie wskazał, kiedy ten przepis znajdzie zastosowanie, a kiedy nie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ I instancji powinien przesłuchać kierowców M. F. i Z. B. na okoliczność przyczyn przekroczenia przez nich norm czasu pracy. Zaniechanie tego typu czynności doprowadziło do wydania decyzji przedwczesnej, opartej na niepełnym materiale dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 93 ust. 7 u.t.d., co zdaniem autora skargi kasacyjnej miało polegać na błędnej wykładni tego przepisu, sprowadzającej się do uznania, że jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przedsiębiorca zabezpieczy dokumenty w taki sposób, ażeby kradzież nie była możliwa.

Zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d., przepisów ust. 1-3 tego artykułu nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d. i w związku z tym nie dokonywał jej wykładni, w tym nie dokonał wykładni o kierunku wskazanym przez autora skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że przedsiębiorca nie zachował należytej staranności przy zabezpieczaniu dokumentacji (wykresówek lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu), bowiem w ocenie Sądu przechowywanie tej dokumentacji w przyczepie kempingowej, znajdującej się na placu należącym do przedsiębiorcy prowadzącego skup złomu, który – co więcej – nie prowadził już tej działalności, było lekkomyślne i skarżący winien liczyć się z możliwością jej kradzieży. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym organy administracji publicznej zasadnie odmówiły zastosowania normy prawnej zawartej w art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż utrata dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowców była wynikiem braku należytej staranności przy jej zabezpieczaniu przez skarżącego, co w tych okolicznościach oznacza, że kradzież tej dokumentacji nie była zdarzeniem, którego skarżący nie mógł przewidzieć. Autor skargi kasacyjnej oceny tej nie zakwestionował, koncentrując się na kwestii błędnej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d., pomijając zagadnienie ewentualnego naruszenia prawa materialnego poprzez bezpodstawne niezastosowanie wskazanego przepisu, którego to zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać kontroli, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia zasad postępowania, w tym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na dwóch podstawach, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią niezbędne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Sporządzenie skargi kasacyjnej zgodnie z powyższymi wymogami ma istotne znaczenie w świetle przytoczonej już regulacji zawartej w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny jest podstawami skargi kasacyjnej związany, gdyż rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, w tym konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np.: postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II GSK 498/12).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie sprostał wymaganiom określonym w przepisie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a., nie próbując nawet wskazać przepisów postępowania, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Powyższa okoliczność, w świetle przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, co powoduje uznanie tego zarzutu za bezzasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.