II SA/Rz 808/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 808/12

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. D. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania T. D. zasiłku celowego w kwocie 128 169 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości S. na skutek ulewnych deszczy

w miesiącu maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało osuwisko czynne, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu rozliczenia drugiej raty pomocy i jednocześnie określiło terminu rozliczenia II raty zasiłku do dnia 31 października 2011 r. oraz utrzymało w pozostałej części zaskarżoną decyzję

w mocy.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) oraz art. 40, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że w wyniku osuwiska spowodowanego ulewnymi deszczami w maju i czerwcu 2010 r., został uszkodzony budynek mieszkalny skarżącego, poł. na działce nr 297 w miejscowości S. Budynek ten – w którym zamieszkiwał skarżący wraz z rodziną (żona i dwoje dzieci) i w którym rodzina prowadziła gospodarstwo domowe – zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. ([...]) "w obecnym stanie technicznym" nie nadaje się do użytkowania i wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał właścicielowi T. D. "opróżnienie budynku mieszkalnego w trybie natychmiastowym".

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał T. D. zasiłek celowy w kwocie 128 169 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem budynku położonego w miejscowości S. na skutek ulewnych deszczy w miesiącu maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało osuwisko czynne. Wskazał, że świadczenie zostanie wypłacone dwóch ratach, przy czym rozliczenie drugiej raty nastąpi do dnia 31 lipca 2011 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył T. D. podnosząc, że podstawą wypłaty zasiłku celowego był sporządzony przez mgr inż. B. Ł. kosztorys. Zwrócił uwagę, że w jego sprawie sporządzony został również drugi kosztorys przez inż. P. B. Oba wykonane zostały na zlecenie Urzędu Gminy w D. Różnica wskazanych w nich wartości uszkodzonego budynku wynosi 60 000 zł. Jego zdaniem kosztorys mgr inż. B. Ł. jest nierzetelny, nie uwzględnia stanu faktycznego nieruchomości, a podany podatek VAT nie jest "wyjaśniony". Odwołujący zarzucił, że organ wyznaczył zbyt krótki okres rozliczenia drugiej raty zasiłku.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu rozliczenia drugiej raty pomocy i jednocześnie określiło terminu rozliczenia tej raty do dnia [...] października 2011 r., w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony w decyzji organu pierwszej instancji termin rozliczenia drugiej raty zasiłku jest zbyt krótki i podzielił stanowisko odwołującego się, że w tak krótkim terminie nie jest możliwe wybudowanie budynku mieszkalnego. Organ uznał, że wyznaczony na dzień [...] października 2011 r. termin umożliwi skarżącemu zebranie i dostarczenie niezbędnych faktur – rachunków celem rozliczenia drugiej transzy pomocy. Nadto podkreślił, że zgodnie z zasadami pomocy społecznej osobom lub rodzinom, których budynki lub lokale mieszkalne zostały zniszczone w wyniku powodzi, osunięcia ziemi lub silnych wiatrów pomoc jest udzielana po oszacowaniu szkód przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy B. Ł. został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i pozwala w sposób prawidłowy ustalić wartość szkód nieruchomości. Przedmiotem wyceny, zgodnie z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również Wojewody z dnia [...] września 2010 r. do pomocy na odtworzenie budynku (lokalu mieszkalnego) może być tylko sam budynek mieszkalny.

Za niezasadne Kolegium uznało uwagi odwołującego się odnośnie podatku VAT, bowiem operat nie zawiera cen materiałów budowlanych. Wycena została sporządzona przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen robót budowlanych, cen czynników produkcji z uwzględnieniem stanu technicznego budynku mieszkalnego. Kosztorys sporządzony przez P. B. nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek celowy, gdyż nie posiada on kwalifikacji do szacowania nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organy działają w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że mają pewną swobodę rozstrzygnięcia, która jednak nie może być dowolna. Organ I instancji wywiązał się należycie z obowiązków procesowych wynikających w szczególności z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, szczegółowy wywiad środowiskowy. Słusznie przyjął, że pomoc udzielona odwołującemu się jest adekwatna do możliwości finansowych Państwa w tym zakresie oraz celów pomocy społecznej, która nie zmierza do likwidacji wszystkich skutków powodzi, lecz do pomocy najbardziej potrzebującym, a przyznane zasiłkiem celowym środki nie mogą stanowić odszkodowania za zniszczenie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył T. D. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, a mających wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu podtrzymując argumentację odwołania zarzucił, że organy administracji lakonicznie i wręcz zdawkowo "oceniły rzetelność" operatu szacunkowego przyjętego za podstawę decyzji i to w sytuacji, gdy sporządzona

w toku postępowania opinia inż. P. B. ustala poniesione przez skarżącego szkody na kwotę znacznie wyższą. Zarzucił sprzeczność wydanych opinii, do czego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały. Podkreślił, że nadal nie jest dla niego jasna "kwestia podatku VAT".

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa i wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 816/11 oddalił skargę T. D. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zawarta w tych przepisach regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a organ rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy. W ocenie Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Prawidłowo organy uznały, że skarżącemu przysługuje pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego, przyznając tego rodzaju zasiłek w wysokości 128 169 zł. Za zasadne Sąd uznał także rozstrzygnięcie – zawarte w zaskarżonej decyzji – dotyczące określenia terminu rozliczenia II raty zasiłku na dzień [...] października 2011 r. z uzasadnieniem organu, że jest to termin znacznie dogodniejszy dla skarżącego. Pozwoli mu na zebranie i dostarczenie faktur – rachunków niezbędnych w celu rozliczenia drugiej transzy pomocy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, jakoby organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., szczególnie w takim stopniu, by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności spodziewanego przez skarżącego rezultatu nie mogły odnieść zawarte w uzasadnieniu skargi wywody wskazujące, że organy administracji lakonicznie i wręcz zdawkowo "oceniły rzetelność" operatu szacunkowego przyjętego za podstawę decyzji i to w sytuacji, gdy sporządzona w toku postępowania opinia inż. P. B. ustala poniesione przez skarżącego szkody na kwotę znacznie wyższą, jak również i to, że dla skarżącego nadal nie jest jasna "kwestia podatku VAT".

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, tj. 128 169 zł. Kwota ta odpowiada wartości szkód wywołanych czynnym osuwiskiem dla budynku mieszkalnego nr [...] poł. na działce nr 297 w S., a która została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. Ł. w operacie szacunkowym, znajdującym się w aktach sprawy. Operat ten został sporządzony zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo przyjęty – jako sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomości (których nie posiada inż. P. B., autor kosztorysu szacunkowego z dnia [...].10.2010 r.) – za podstawę przy udzielaniu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem takiego budynku wskutek osuwiska wywołanego ulewnym deszczem w maju i czerwcu 2010 r. Sąd zauważył, że z powołanym powyżej operatem szacunkowym, w tym sposobem wyceny szkód dla budynku zapoznał się skarżący przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Trafnie w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również "kwestię podatku VAT", podnosząc przy tym, że cena materiałów budowlanych nie była elementem wyceny szkód w operacie szacunkowym sporządzonym przez mgr. inż. B. Ł.

Reasumując, Sąd uznał, że postępowanie poprzedzające zaskarżoną decyzję przeprowadzono prawidłowo, zebrany materiał dowodowy został oceniony zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80), a przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 128 169 zł organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W wyniku złożenia przez T. D. skargi kasacyjnej, sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Za zasadne Sąd odwoławczy uznał podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uznał natomiast za prawidłową i zgodną z prawem dokonaną przez Sąd ocenę, że ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości.

Zdaniem NSA zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, że zarówno organy, jak

i Sąd lakonicznie i pobieżnie oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Sąd nie dostrzegł, że decyzje zostały wydane bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem

z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd odwoławczy podzielił stanowisko organu co do braku uprawnień rzeczoznawcy – biegłego inż. P. B. Jednakże jego ocena dokonana

w październiku 2010 r. stanowi również dowód w sprawie, skoro został w tym charakterze powołany przez organ gminy. Powołując się na art. 84 k.p.a., który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istnienie rozbieżnych dowodów w sprawie (istotne różnice w określeniu wartości uszkodzonego budynku) w sytuacji gdy operat rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. B. Ł. został sporządzony w listopadzie 2010 r. wymagało dodatkowych czynności w postaci odniesienia się do zaistniałych różnic w wycenie. Nie jest wystarczającym poprzestanie na przyjęciu operatu mgr inż. B. Ł. tylko dlatego, że posiadała ona wymagane kwalifikacje dotyczące szacowania nieruchomości.

Ten brak czynności wyjaśniających i wybiórcze uwzględnieniem materiału dowodowego, powoduje naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Gdyby organy, a następnie Sąd oceniły prawidłowo zebrany materiał dowodowy wówczas można byłoby dostrzec, że przy ustalaniu szkody pominięto powstałe w późniejszym czasie niż powódź koszty rozbiórki uszkodzonego budynku, które w obu opiniach zostały oszacowane w zbliżonej wysokości (według opinii inż. P. B. wyniosły one 16.359 zł, natomiast opinii mgr inż. B. Ł. - 17.646 zł.). Tej szkody nie sposób pominąć przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego. Zdaniem Sądu wprawdzie koszty rozbiórki poniósł skarżący w późniejszym okresie niż miała miejsce powódź, lecz nie ma wątpliwości, że liczą się one do wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku, którą poniósł skarżący.

Podzielając stanowisko organu i Sądu, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową, Sąd zauważył, że w sprawie pominięte zostały szkody spowodowane uszkodzeniem przyłączy do budynku. Jeżeli nawet pominięcie tych wartości szkody można uznać za usprawiedliwione z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, to pominięcie zupełnym milczeniem organu niebudzącej wątpliwości pozycji kosztów rozbiórki budynku stanowi naruszenie prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczyło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy oprócz uwzględnienia powyższych uwag organ winien odnieść się do przedstawionej przez skarżącego kolejnej oceny wartości szkody, co przy sprzecznych ocenach może wymagać wyjaśnienia sprawy w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 816/11 oddalającego skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku celowego - przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć zarówno wykładnię przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze przywołany wyżej przepis wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze uwzględnienie materiału dowodowego polegające na nieustosunkowaniu się do opinii inż. P. B., a także pominięciu przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego kosztów rozbiórki. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów proceduralnych skutkowało nieuchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć koszty rozbiórki skarżący poniósł w późniejszym okresie niż miała miejsce powódź, lecz nie ma najmniejszej wątpliwości, że liczą się one do wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku.

Zgadzając się ze stanowiskiem orzekających organów i Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania i jest przyznawany na zasadzie uznania administracyjnego, a więc nie musi uwzględniać kosztów zniszczonych przyłączy do budynku.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oprócz uwzględnienia wyżej naprowadzonych uwag organ winien odnieść się również do przedstawionej przez skarżącego kolejnej oceny wartości szkody, co przy sprzecznych ocenach może wymagać wyjaśnienia sprawy w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej /art. 89 § 2 k.p.a./.

W tym stanie sprawy, mając na uwadze uregulowanie zawarte w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej ustawy, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. 163, poz. 1349 ze zm./.