II OSK 2665/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 291/11, odrzucił skargę Chrześcijańskiego Kościoła [...], Kościoła "[...]", Kościoła [...], Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Kościoła Chrześcijańskiego "[...]", Wspólnoty Chrześcijańskiej "[...]" i Centrum Chrześcijańskiego "[...]" na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na nierozpoznaniu wniosku o przystąpienie przez Radę Ministrów do rozmów w celu zawarcia umowy i wydania odpowiedniej ustawy o stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a Kościołami.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji, zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżących do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi do Sądu wezwany został Prezes Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli tak, to Sąd wezwał do nadesłania odpisu tego wezwania wraz z dowodem jego wniesienia do wymienionego organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących pismem z dnia 8 września 2011 r. wyjaśnił, że wobec braku ustawowego wymogu co do określonej formy i treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa pisma z dnia: 12 kwietnia 2010 r., 27 września 2010 r. i 28 marca 2011 r. kierowane do Prezesa Rady Ministrów i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na dwie kwestie. Po pierwsze - w ocenie Sądu - skarżący nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wnieśli stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane przez pełnomocnika skarżących pisma zostały wniesione przed 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., który w swoim pierwotnym brzmieniu nie przewidywał trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie zażalenie do organu wyższego stopnia. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów weszła w życie nowelizacja art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w świetle której na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ wyższego stopnia stronie służy wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezłożenie takiego wezwania stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem.

Pod drugie, zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowa sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę nad procesem ustalania w kontraktach bilateralnych państwa i kościołów lub związków wyznaniowych wzajemnej relacji w formie ustawowej. Czynności podejmowanych w trakcie procesu legislacyjnego nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Oceniana pod tym kątem rzekoma bezczynność nie może być uznana za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli wspólnie wszyscy skarżący, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji:

- art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu toczącym się przed Prezesem Rady Ministrów nie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 13 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, jak również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. podniesiono, iż nie istniał i nie istnieje organ wyższego rzędu, który mógłby rozpoznać zażalenie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów. A zatem nawet w stanie prawnym obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. nie istniał środek zaskarżenia bezczynności czy też przewlekłości postępowania tego organu. Pomimo tego skarżący, poprzez kierowane do organu pisma, zmierzali do uzyskania takiego stanu faktycznego i prawnego, które byłoby zgodne z prawem i ich słusznymi uprawnieniami. Pisma te nie musiały posiadać określonej formy, gdyż kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawiera w tym zakresie wskazań co do formy sporządzania wezwań do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wskazali również, że prowadzenie negocjacji, podpisanie umowy z kościołami i związkami wyznaniowymi, która stanowi bezwzględnie wymagany etap zmierzający do uregulowania stosunków państwa z tymi kościołami i związkami wyznaniowymi, następnie przygotowanie na tej podstawie ustawy jest prawem i obowiązkiem organów administracji. Żaden inny organ, instytucja, podmiot nie ma tego typu uprawnień i w stosunku do żadnego innego podmiotu skarżący nie mogli wystosować przedmiotowego żądania. Obowiązek podjęcia tych czynności spoczywa na organie administracji na mocy przepisów Konstytucji RP. Uprawnienia skarżących, z jakimi wystąpili do organu administracji również wynikają z przepisów prawa - art. 25 Konstytucji RP. Są to działania o charakterze publicznoprawnym. Tryb wprowadzania regulacji określających stosunki prawne pomiędzy kościołami i innymi związkami wyznaniowymi z państwem polskim nie przewiduje wydawania decyzji czy postanowień w zakresie art. 25 Konstytucji RP. Nie istnieją jednak żadne inne środki realizujące to uprawnienie skarżących i ten obowiązek organu administracji. Na tej podstawie skarżący uznali, iż wyżej opisana sfera działania organu administracji mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 13 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1-4a p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany, gdyż Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż byłby on wprost sprzeczny z powołanymi przepisami ustawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej strona skarżąca zmierzała w ramach tego zarzutu do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż prowadzenie negocjacji i podpisanie umowy z kościołami lub związkami wyznaniowymi przez właściwe organy państwa zmierzające do ustawowego uregulowania stosunków państwa z tymi podmiotami nie mieści się w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym sensie zarzut ten należy uznać za nietrafny, albowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżących o przystąpienie przez Radę Ministrów do rozmów w celu zawarcia umowy i wydania odpowiedniej ustawy o stosunkach między Rzeczpospolitą Polską i reprezentowanymi przez nich kościołami jest niedopuszczalna.

Zgodnie z zasadą trójpodziału władz wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 15 lutego 2010 r. o przystąpienie przez Radę Ministrów do rozmów w celu zawarcia umowy i wydania odpowiedniej ustawy o stosunkach między Rzeczpospolitą Polską i reprezentowanymi przez nich kościołami. Zgodnie z art. 25 ust. 5 Konstytucji RP stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Jak wynika z treści odpowiedzi Prezesa Rady Ministrów na skargę kasacyjną, organem upoważnionym do przyjmowania w imieniu Rady Ministrów wniosków kościołów lub innych związków wyznaniowych, prowadzenia negocjacji i dokonywania uzgodnień w przedmiocie szczegółowej treści projektu umowy i ustawy jest minister kierujący działem administracji rządowej "wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne". Obecnie działem tym kieruje Minister Administracji i Cyfryzacji (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz. U. Nr 248, poz. 1479)). Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat ustawy regulującej stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi tj. negocjacje strony rządowej z przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych, zawarcie publicznoprawnej umowy stanowiącej podstawę do uchwalenia stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane powyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1199/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawotwórczy charakter procesu legislacyjnego, jako zespołu czynności określonych w przepisach Konstytucji RP i regulaminie Sejmu, powoduje iż niewykonanie tego uprawnienia przez organy państwa nie stanowi o bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja niewydania konkretnego aktu prawnego może być jedynie uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak można by przyjąć - cechy tzw. deliktu konstytucyjnego.

Szczegółowy zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest więc tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej powinien wydać akt lub dokonać czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), na co wskazuje w skardze kasacyjnej jej autor. Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). W przypadku umowy zawieranej przez Radę Ministrów z kościołami lub związkami wyznaniowymi, stanowiącej podstawę do uchwalenia stosownej ustawy ten element władztwa administracyjnego nie występuje, gdyż jest to publicznoprawna umowa równorzędnych podmiotów. Wynika to z art. 25 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, iż stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. W związku z powyższym, oceniane pod tym kątem czynności (prowadzenie negocjacji, zawarcie przez Radę Ministrów umowy z kościołem lub związkiem wyznaniowym) składające się na proces legislacyjny zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego na podstawie art. 25 ust. 5 Konstytucji RP, niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym niepodjęcie tych czynności przez właściwy organ nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 k.p.a., wskazać należy, iż sąd administracyjny ma obowiązek w pierwszej kolejności badać dopuszczalność skargi. Dopiero po stwierdzeniu, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd może badać kwestie formalne m.in. wyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia. Skoro w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów jest niedopuszczalna, to kwestia wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).