III SA/Lu 707/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. dnia [...] maja 2012 r., nr [...], o odmowie przywrócenia L. Z. terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wezwał L. Z. do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011.

Przesyłka była dwukrotnie awizowana i organ uznał, że została doręczona zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w dniu 4 lipca 2011 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 w zakresie postępowań dla płatności z tytułu: Przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich, Płatności do gruntów rolnych, z powodu nieusunięcia braków formalnych. Przesyłkę z pismem doręczono do rąk skarżącego w dniu [...] kwietnia 2012 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący stawił się w organie i osobiście odebrał duplikat pisma nr [...] o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący wyjaśnił, że o upływie terminu do uzupełnienia wniosku dowiedział się podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku w sprawie przyznania płatności na rok 2011, ponieważ skarżący nie dopełnił czynności, dla której określony był termin.

W wyniku rozpoznania zażalenia L. Z. na powyższe postanowienie, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że termin na dokonanie czynności wskazanych w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. upłynął [...] lipca 2011 r. Pismo zostało doręczone [...] lipca 2011 r. Złożony w dniu [...] kwietnia 2012 r. wniosek skarżącego o przywrócenie terminu został zatem złożony z uchybieniem 7 – dniowego terminu na wniesienie prośby o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący nie dokonał czynności, dla której był określony termin.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. Z. wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący nie dochował terminu na złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków gdy analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2012 r. w czasie rozmowy telefonicznej uzyskał wiedzę o pozostawieniu jego wniosku o przyznanie płatności przejściowych z tytułu owoców miękkich i płatności do gruntów rolnych za rok 2011 bez rozpoznania, a zatem wtedy ustała przyczyna uchybienia terminu, a już w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu zatem zachował termin 7 -dniowy wskazany w art. 58 § 2 k.p.a.;

2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 12 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu pomimo braku uprzedniego wezwania L. Z. do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał, a mianowicie bez wezwania do złożenia załączników graficznych dla działek rolnych A, AJ, B, Bl, C, D. E, E1, F, FI, G, GL H, tu. 1, II, J, Jl, K, KI. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądy Administracyjnego przyjmuje się, że "nie można przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, natomiast gdy strona nie uczyniła zadość takiemu wezwaniu, to wówczas, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wniosek o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania a nie wydawać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu";

3) art. 44 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącemu były skutecznie doręczane wydawane w toku postępowania pisma a to z uwagi na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przewidzianej w art. 44 k.p.a. bez wyjaśnienia w sposób wyczerpujący czy skarżący i w jaki sposób został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz o tym gdzie i w jakim terminie może ją odebrać czy pozostawiano mu zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania, tym bardziej wobec podnoszonego przez skarżącego faktu istnienia konfliktu z listonoszem doręczającym przesyłki pocztowe w miejscowości jego zamieszkania i wobec informacji o niedoręczaniu mu listów i nie pozostawianiu awizo. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a. nie jest wystarczające samo stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, ponieważ nie można z niego wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a., a z uwagi na ustanowienie w art. 44 k.p.a. tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości z uwagi na fakt, że stanowi on wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w miejscowości, w której mieszka, listonosz uporczywie nie doręcza korespondencji, nie pozostawia informacji o próbie doręczenia przesyłki i jej pozostawieniu w placówce pocztowej. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organy aby uznać, że doszło do doręczenia skarżącemu pisma z wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie określonym w art. 44 k.p.a. nie powinny poprzestać na samym stwierdzeniu faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, ale tym bardziej dążyć do wyjaśnienia sposobu zawiadomienia skarżącego o złożeniu pisma w placówce pocztowej. W szczególności, zdaniem skarżącego, organy powinny uwzględnić podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące konfliktu z listonoszem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którym utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. dnia [...] maja 2012 r., nr [...], o odmowie przywrócenia L. Z. terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 58 k.p.a., z którego wynika, że w razie uchybienia terminu organ przywróci termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu strona wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu strona dopełni czynności, dla której określony był termin.

W niniejszej sprawie organ odmówił przywrócenia uchybionego terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 z uwagi na to, że skarżący prośbę o przywrócenie uchybionego terminu wniósł po upływie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. i nie dokonał czynności, dla której określony był termin. Skarżący podniósł, że z uwagi na nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez pracownika Poczty Polskiej nie zostało mu doręczone wezwanie do usunięcia braków wniosku, a w konsekwencji nie mógł uzupełnić wniosku we wskazanym w wezwaniu terminie. Z kolei organ wywodził, że wezwanie zostało skarżącemu doręczone w trybie art. 44 k.p.a.

O przywróceniu uchybionego terminu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, można orzec jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym art. 58 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny nie był wystarczający do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku, a to z uwagi na wątpliwości co do skuteczności doręczenia skarżącemu wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. w trybie art. 44 k.p.a.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przedmiotowej sprawie organ administracji doręczenie przesyłki zawierającej wezwanie do usunięcia braków formalnych z dnia [...] czerwca 2011 r. powierzył poczcie. Artykuł 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Z kolei art. 43 k.p.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z art. 44 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Analiza wspomnianych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których to doręczenie może nastąpić. W pierwszej kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 k.p.a. Dopiero w sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 k.p.a. Ostatecznie zaś, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 k.p.a., wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 k.p.a.

W niniejszej sprawie istotna jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.

W sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie umieścił zawiadomienie, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę informacji o jej awizowaniu bez wskazania miejsca pozostawienia awiza w konkretnym przypadku nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego. W dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności umożliwiające przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki tj. że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05; wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/08; wyrok WSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 450/10; wyrok WSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1064/09; wyrok WSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 498/10). W postanowieniu z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że skoro na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego.

Umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA z dnia 21 maja 2008r., sygn. akt II SA/Wr 105/08).

Analizując znajdującą się w aktach sprawy przesyłkę, zawierającą wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie której organy uznały, że doręczenie było skuteczne na podstawie art. 44 k.p.a. nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organy stanowiskiem. Zarówno z koperty jak i zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie dlaczego, kiedy i gdzie listonosz pozostawił awizo i w jakim terminie adresat może odebrać przesyłkę. Na kopercie znajduje się adnotacja potwierdzająca awizowanie przesyłki w dniu [...] czerwca 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. oraz adnotacja "adresat jest zobowiązany odebrać przesyłkę osobiście w UP S.". Tak sformułowana adnotacja nie spełnia przesłanek doręczenia zastępczego określonych w art. 44 k.p.a. W aktach administracyjnych brak potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli jej nie było na drzwiach mieszkania, furtce, zawiadomienia o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a.

Na marginesie zauważyć należy, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 z późn. zm.), w szczególności art. 26 ustawy regulujący sposób doręczeń przesyłek oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.), że to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji.

Niewyjaśnienie przez organy kwestii związanych ze skutecznym doręczeniem wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie analizując materiały sprawy organ dokładnie wyjaśni, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości czy i kiedy zostało doręczone skarżącemu wezwanie do usunięcia braków formalnych. Dopiero wówczas oceni prośbę skarżącego o przywrócenie terminu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.