IV SA/Gl 231/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] nr [...], w którym organ odmówił pozytywnego rozpatrzenia wniosku P.B. o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej powołując się na treść art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.), a także na rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2012 r.w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2011r. Nr 155 poz. 922).

P.B., nadając nazwę "odwołanie" swemu pismu z dnia [...] ustosunkował się w nim merytorycznie do stanowiska zaprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. zajętego w piśmie z dnia [...] nr [...] kwestionując kolejno przedstawione przez organ argumenty przemawiające za odmownym rozpatrzeniem wniosku strony.

Wojewoda [...], odnosząc się do wniesionego przez P.B. pisma dokonał wykładni treści art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i wskazał, iż przyznanie bezrobotnemu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje w drodze umowy. Dlatego też zawarcie przedmiotowej umowy, jak również wszelkie związane z nią działania, czy konsekwencje mają charakter cywilnoprawny i powinny być regulowane postanowieniami tych przepisów prawa. Wojewoda [...] uznał za niemożliwe rozpatrzenie sprawy na podstawie przepisów postępowania administracyjnego przyjmując, że odwołanie od pisma w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie znajduje w nich umocowania. Przepisy te, w opinii Wojewody, nakazują przyjąć, iż organy administracji rozpatrując sprawę w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie mają podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Dokonując zatem, tylko pod względem formalnym, kontroli pisma nazwanego "odwołanie", złożonego przez P.B. organ stwierdził, iż wniesione ono zostało od pisma, a nie od decyzji administracyjnej, co przesądza o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w K. zarzucając organowi mające wpływ na ostateczny wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7. art. 15 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki wymagające wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...].

Wywodząc swoje stanowisko skarżący powołał się na treść art. 107 k.p.a. i w jego aspekcie dokonał analizy formalnej skarżonego przez niego pisma z dnia [...] nr [...]. Uznał, iż pismo to spełnia warunki formalne decyzji administracyjnej, gdyż wydający ją Powiatowy Urząd Pracy należy do kategorii organów administracji publicznej, pismo zawiera datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i uzasadnienie ze wskazaniem faktów oraz przepisów prawa. Zostało nadto podpisane przez osobę sporządzająca pismo. Uznał, iż jako adresat pisma spełniającego wszystkie wymogi formalne decyzji miał prawo, gwarantowane mu w art. 127 k.p.a., do złożenia odwołania. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 26 listopada 1991r. sygn. akt II SA 937/91 publ. ONSA 1993 Nr 1 poz. 10 wskazał, iż niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisów prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z innymi przepisami obowiązującego prawa. Wyraził pogląd, iż w jego sprawie nie doszło do zawiązania węzła obligacyjnego pozwalającego na traktowanie sprawy na gruncie prawa cywilnego, a wydana przez organ odmowa miała charakter decyzji administracyjnej. Pozwalało to na skontrolowanie jej w aspekcie przepisów prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując uzasadnienia do zmiany zajętego dotychczas stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ) zwanej dalej P.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi uchybienia tam opisane uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Kontrola sądowa zainicjowana być musi skutecznie wniesiona skargą. Zważyć przyjdzie, iż we wniesionej przez skarżącego skardze opisuje on, jako skarżony akt decyzję Wojewody [...]. Wywody skargi pozwalają jednak przyjąć, iż jest to skarga wniesiona na postanowienie z dnia [...] Nr [...] wydane przez Wojewoda [...].

Istotą sporu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącym w kontrolowanej sprawie, a Wojewodą [...] wydającym zaskarżone postanowienie był charakter prawny pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] odmówił pismu temu przymiotu decyzji administracyjnej, a w konsekwencji uznał za niedopuszczalne kwestionowanie przedstawionego tam stanowiska poprzez wniesienie odwołania. Skarżący domagał się natomiast przyznania temu pismu charakteru decyzji administracyjnej.

Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest więc ustalenie, czy rozpatrzenie wniosku o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o czym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, złożonego przez skarżącego na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 lipca 2011r.r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155 poz. 922) zwanego dalej rozporządzeniem, przyjmuje charakter decyzji administracyjnej.

Rozwiązując poddaną kontroli sądowej kwestię Sąd uznał za stosowne odwołać się do treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II GPS 1/12. Co prawda, przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jednakże rozważania w niej zawarte dotyczą kwestii szeroko pojętego zawierania umów cywilnoprawnych przez organy administracji z podmiotami indywidualnymi w związku z wykorzystywanie środków publicznoprawnych, a nadto poddane przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli uregulowania są tożsame pod względem formułowania praw i obowiązków stron postępowania prowadzonego na ich gruncie z przepisami, na podstawie których porocedowano w kontrolowanej obecnie sprawie. Stąd też rozważania te mogą znaleźć odpowiednie w niej zastosowanie.

W przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż postępowanie w stosunku do osób niepełnosprawnych, bezrobotnych, występujących na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych o przyznanie im jednorazowo środków na działalność gospodarczą dzieli się na etap administracyjnoprawny i cywilnoprawny. W sposób tożsamy należy przyjąć, iż postępowanie w sprawie przyznania osobie bezrobotnej środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej dzieli się na dwa etapy. Pierwszy, administracyjnoprawny, polegający na ocenie przez starostę, czy złożony wniosek może być uwzględniony ze względu na spełnienie warunków określonych w § 6 ust. 3 i 4 oraz § 7 pkt 2 lit a - c rozporządzenia i ze względu na dysponowanie przez starostę środkami na jego sfinansowanie. Drugi - cywilnoprawny polega na zawarciu z podmiotem, wobec którego pozytywnie załatwiona została sprawa administracyjna, umowy cywilnej określającej warunki dofinansowania (§ 8 rozporządzenia).

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż rozstrzygnięcie starosty, co do etapu pierwszego, ma charakter władczy i jednostronny, gdyż wnioskodawca nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, co można (jak też dalsze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego tam zawarte), odnieść do kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy. Uznano tam bowiem, iż w wypadku, gdy ani ustawa, ani przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie nie precyzują formy rozstrzygania zawierającego odmowne rozpatrzenie wniosku, należy stosować do tej formy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, jako bezsporne przyjęto, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem.

Jak wynika z analizy art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, czy § 8 rozporządzenia ustawodawca nie określił formy, w jakiej właściwy organ może odmówić wnioskodawcy przyznania środków na dofinansowanie działalności gospodarczej. Zwrócić uwagę trzeba, że wnioskodawca starający się o przyznanie środków publicznych, któremu odmówiono ich przyznania na etapie administracyjnoprawnym sprawy nie dysponuje możliwością skutecznego podniesienia powództwa przed sądem cywilnym. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c.

Brak możliwości zaskarżenia do sądu cywilnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku o udzielenie środków, o których mowa w art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i odmówienie wnioskodawcy wystąpienia na drogę administracyjną w ramach kontroli instancyjnej i sądowoadministarcyjnej prowadziłby do takiego skutku, iż rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli, co w konsekwencji, z uwagi na konieczność zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu jest wykluczone. Analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia powinny być zatem interpretowane w taki sposób, który będzie prowadził do uznania dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku złożonego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż za taką tezą przemawia dodatkowo to, że rozstrzygnięcie starosty jest podejmowane na zasadzie uznania. Stanowisko to należy odnieść odpowiednio do rozstrzygnięcia starosty wydawanego na gruncie § 7 rozporządzenia, o czym świadczy zawarte tam określenie –"wniosek o dofinansowanie może być uwzględniony przez starostę". Tym bardziej więc jest konieczne zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli instancyjnej, a w konsekwencji tego sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy starosta w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji i czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozporządzenie środkami publicznymi następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, jednak nie zmienia to faktu, że oświadczenie woli zawarcia takiej umowy jest formą zadysponowania majątkiem publicznym w celu realizacji zadania publicznego. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) niedopuszczalna byłaby zaś sytuacja, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03). Argument ten wzmacnia tezę o konieczności interpretacji przepisów analizowanych w niniejszej sprawie w takim kierunku, który zapewni realną kontrolę legalności rozstrzygnięcia starosty i w ten sposób również realizację celów ustawy o promocji zatrudnienia.

Rozważając w uchwale, czy rozstrzygnięcie podejmowane przez starostę w sprawie przyznania środków na działalność gospodarczą należy traktować jako decyzję administracyjną (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). uznano, iż nie jest to czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż uprawnienie do otrzymania świadczenia nie wynika wprost z przepisów prawa. Powstaje ono bowiem na skutek rozstrzygnięcia starosty, podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa NSA oraz piśmiennictwa prawniczego przyjęto, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Powołując się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego można dodać, że z "z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika (...) ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, które w popełni znajduje zastosowanie dla oceny kontrolowanej obecnie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, iż skoro ustawa o promocji zatrudnienia nie określiła formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, to należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Jeżeli przepisy materialnego prawa administracyjnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to – w braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. M. Dyl Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska).

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Dokonana w nim niewłaściwa interpretacja formy prawnej stanowiska Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] nr [...] doprowadziła do pozbawienia skarżącego skorzystania z przysługujących mu środków odwoławczych. Pismo to spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej i zawiera rozstrzygnięcie sprawy, która wymaga dla swego załatwienia tej formy prawnej. Konieczne stało się zatem uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody [...] w celu przekazania odwołania złożonego przez skarżącego do jego merytorycznego rozpoznania.

Z tych względów orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, jak w sentencji