II SA/Sz 1276/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Powiatu , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., odmówił B. Ł. wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej Nr [...] [...] na działkę nr [...], obręb [...], gmina [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania B. Ł., decyzją z dnia[...] r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło prawną definicję zjazdu z drogi publicznej oraz cytując treść art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazało na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie tych przepisów oraz brak ustawowego kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdu.

Zdaniem Kolegium organ I instancji rozpatrując sprawę powinien był przeprowadzić oględziny miejsca wnioskowanej lokalizacji zjazdu, zasięgnąć informacji od Gminy w jakim terminie zostaną wybudowane drogi [...] przewidziane planem zagospodarowania przestrzennego oraz zapewnić wszystkim stronom udział w prowadzonym postępowaniu. Wskazane okoliczności legły u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), ponownie odmówił B. Ł. zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego w miejscu wskazanym na mapie stanowiącej załącznik do wniosku.

B. Ł. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc,

że wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu tymczasowego dotyczy zgody na zwiezienie materiałów budowlanych do budowy domu oraz wjazd pojazdów kołowych typu koparka czy dźwig. Po niezbędnym zabezpieczeniu budowy i wybudowaniu domu zjazd zostałby zlikwidowany, a teren przywrócony do poprzedniego stanu. Dopóki na wspólny koszt właścicieli działek nie powstanie utwardzony dojazd po drogach wewnętrznych, samochód byłby garażowany w domu rodzinnym w [...]. Odwołująca przyznała, że droga powiatowa [...] stanowi rezerwową obwodnicę w razie zablokowania odcinka [...] na wysokości [...]. Jednakże, zdaniem odwołującej, stwierdzenie organu I instancji, że 10% z [...] pojazdów na dobę jeździ właśnie tą drogą jest nadinterpretacją. Odwołująca podniosła, że działka nr [...] od strony południowej kończy się na prostym odcinku drogi, kilkadziesiąt metrów przed zakrętem od strony [...]. Wnioskowany zjazd jest oddalony o ok. [...] m od wcześniejszego (w kierunku [...]) i ok[...]m od następnego (kierunek [...]). Natomiast po drugiej stronie zjazdy są umieszczone ok. [...] m (do osiedla "[...]") i ok. [...]m (do indywidualnych domów). Ponadto na bezpośrednim łuku znajdują się trzy kolejne zjazdy do wydzielonych działek nr [...]. Wobec powyższego zarzut o zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy wytyczeniu niezbędnego zjazdu jest nieuzasadniony. Ponadto obok działki nr [...] istnieje jedyny możliwy

i niezbędny wjazd dla maszyn rolniczych, które w żaden inny sposób nie są w stanie dojechać do uprawianych pól.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia

[...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138

§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 za zm.) w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który określa, że budowa lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań (art. 19 ust. 2 pkt 4) wymaga zgody zarządcy drogi. Decyzja ta wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego, co wymaga rozważenia wszystkich okoliczności technicznych i bezpieczeństwa ruchu na konkretnej drodze, aby rozstrzygnięcie sprawy nie miało charakteru dowolnego.

Dalej Kolegium podało, że zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Z aktach sprawy wynika, że zjazd byłby usytuowany po wewnętrznej stronie łuku poziomego drogi, co obniżyłoby poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W przedmiotowym miejscu bowiem ograniczona jest widoczność, zarówno dla wyjeżdżających z nieruchomości i włączających się do ruchu, jak i poruszających się po drodze pojazdów. Brak również pobocza. Odcinek drogi [...] charakteryzuje się dość dużym natężeniem ruchu. Droga Nr [...] jest jedynym dojazdem do czterech miejscowości: [...]. Ponadto droga ta jest jedyną alternatywną drogą dla drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Z Generalnego Pomiaru Drogowego przeprowadzonego w [...] r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że średniodobowy ruch pojazdów na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...] (zaledwie [...]km), wynosi [...]. Organ I instancji wskazał,

iż 10% tegoż ruchu przenosi droga powiatowa [...]. Zdaniem Kolegium ten odsetek procentowy jest jeszcze większy. Włączanie się do ruchu kierujących wyjeżdżających z proponowanego zjazdu na drogę [...] o dużym natężeniu ruchu skutkowałoby powstaniem sytuacji kolizyjnych na drodze, np. przy wyprzedzaniu lub mijaniu. Kolegium podkreśliło, iż obowiązkiem zarządcy drogi jest eliminowanie sytuacji i miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Ponadto § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, iż w celu zapewnienia

wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - w ciągu drogi klasy Z -

a taką jest droga powiatowa Nr [...] - należy dążyć do ograniczenia liczby

zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Fakt, że w obrębie wnioskowanej lokalizacji istnieje kilka zjazdów nie może przesądzać o pozytywnym rozpatrzeniu podania skarżącej. Okoliczność ta prowadzi wręcz do wniosku, że tym bardziej powinno ograniczyć się funkcjonowanie kolejnych zjazdów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego płynności, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania (wyrok NSA z dnia 31.031999 r., sygn. akt: II SA 188/99). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż część ze wskazanych przez skarżącą zjazdów (na dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]nr [...]) to zjazdy na drogi wewnętrzne zapewniające obsługę komunikacyjną większej ilości działek, nie są to zjazdy indywidualne.

Reasumując organ odwoławczy podał, że ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu we wnioskowanym miejscu, nawet na czas określony. Udzielenie zezwolenia stanowiłoby naruszenie przepisów § 9 i 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że stosownie do uchwały

Nr XXXIV/408/10 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego

w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 81, poz. 1506 z dnia 24.08.2010 r.) działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Obsługa komunikacyjna tego terenu zapewniona jest z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej [...] i ciągu pieszo jezdnego (§ 6 ust. 3 pkt 6a planu). Obszar [...] posiada włączenie do drogi powiatowej [...]poprzez istniejący zjazd, natomiast obszar [...] obsługę komunikacyjną posiada poprzez drogi wewnętrzne [...] (§ 6 ust. 7 pkt 6b i ust. 9 pkt 6b planu).

B. Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

na wyżej opisaną decyzję wniosła o wydanie zgody na dostarczenie materiałów budowlanych przez istniejący obecnie, nie docelowy układ dróg w rejonie działki numer [...] w [...], gm. [...].

W uzasadnieniu wyjaśniła, że z tej samej drogi powiatowej realizowane jest zabezpieczenie dojazdu maszyn dostawczych i budowlanych dla powstających

w [...]dwóch dużych osiedli mieszkaniowych: "[...]"

i "[...]" oraz kilkudziesięciu domów jednorodzinnych pomiędzy [...], a [...]. Skoro nie spowodowało to utrudnień dojazdu do/ze [...] i miejscowości przy niej położonych, nadinterpretacją jest stwierdzenie, że budowa domu jednorodzinnego zatarasuje ruch drogowy w tym rejonie miasta.

Skarżąca wskazała, że w MPZP gminy zrzucono na właścicieli działek

z własnych środków finansowych wykonanie dróg wewnętrznych [...] (o szerokości jezdni [...] metrów) przez działkę komunikacyjną [...]i dalej przez [...],[...]oraz prowadzenie mediów w wydzielanych ciągach komunikacyjnych. W rezultacie musi wybudować po ok. [...] metrów bieżących sieci wodno-kanalizacyjnej (zaznaczone linią brązową i niebieską), potem w tym miejscu zrobić drogę, tak samo jest na ww. działkach: położenie mediów, potem utwardzenie. Bezpośredni dojazd do domu (zaznaczone linią czerwoną, ok. [...] metrów, czyli ok. [...] m2) powstanie dopiero po wykonaniu wszystkich prac "instalacyjnych", związanych z mediami. Nawierzchnia zostanie położona, gdy docelowe media będą fizycznie wykonane

i technicznie odebrane przez dostawców, żadnego z właścicieli nie stać finansowo na rozkopywanie utwardzonej drogi w celu położenia kolejnej sieci. Chcąc w [...] r. rozpocząć budowę własnego domu jednorodzinnego musi skorzystać z istniejącej drogi gruntowej, bo fizycznie nie mam innej możliwości zwiezienia materiałów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z wnioskiem skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny w żadnej sytuacji procesowej nie jest uprawniony do wyrażenia zgody na wybudowanie zjazdu na działkę będącą współwłasnością skarżącej, ponieważ to może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a.), zaś Sąd nie wydaje decyzji. Rodzaje wyroków Sądu administracyjnego wskazane zostały w art. 145 – 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". Ten zatem wniosek skargi okazał się bezprzedmiotowy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi w drodze decyzji administracyjnej.

Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczegółowe techniczno-budowlane w zakresie dróg i obiektów mostowych (art. 18 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Zasadnie też organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wyeksponował okoliczności dotyczące warunków technicznych przedmiotowej drogi oraz względy bezpieczeństwa jej użytkowników. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenie nie narusza art. 7, 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. i przekonująco uzasadnia, że rozstrzygnięcie merytoryczne mieści się

w granicach uznania administracyjnego.

Natomiast argument skarżącej, że skoro na tej samej drodze powiatowej

w pobliżu zlokalizowanych jest już kilka zjazdów i nie spowodowało to utrudnień

w ruchu, to nadinterpretacją jest, że jeszcze jeden zjazd zatarasuje drogę, uznać należy za całkowicie nietrafny. Przede wszystkim organ uzasadniając odmowę udzielenia zgody na wybudowanie zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] powołał się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W uzasadnieniu w ogóle nie ma mowy o tym, że dodatkowy zjazd spowoduje zatarasowanie ruchu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu,

że wybudowanie dodatkowego zjazdu zwiększa ryzyko niebezpiecznych zdarzeń na drodze i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również to, że zgodnie

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...], obsługa komunikacyjna działki

nr [...] odbywać ma się przez drogi wewnętrzne. W planie nie przewidziano bezpośredniego zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] na tę działkę. Oznacza to,

że skarżąca nie mogłaby uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.