II OSK 2476/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatu Przasnyskiego uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2011 nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki nr 1 położonej w miejscowości Przasnysz - obręb [...] – w wyniku podjęcia uchwały Rady Miasta Przasnysza z dnia 28 maja 2009 r. nr XXXV/249/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Przasnysza pn. "Błonie" (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 111, poz. 3192).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta Przasnysza ustalił Powiatowi Przasnyskiemu opłatę z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości w wysokości 10 231,20 zł. Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała zmieniła charakter nieruchomości z gruntów rolnych na działkę przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, w konsekwencji czego nastąpił wzrost jej wartości. Wyznaczona opłata stanowi zaś 20% różnicę pomiędzy wartością działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po zmianie jej charakteru.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat Przasnyski, kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości oraz wysokość przedmiotowej opłaty wywodząc, że wskazany operat szacunkowy, ze względu na zawarte w nim błędy, nie może stanowić podstawy ustalenia tejże opłaty.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 36 ust. 1 i ust. 4, art. 37 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło pkt 2 decyzji organu I i orzekło, że ustalona opłata musi zostać uiszczona w terminie 14 od dnia otrzymania decyzji ostatecznej, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość powstała z podziału działki nr 2, która to działka przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała charakter gruntów rolnych, zaś w uchwalonym planie przeznaczona została na teren budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. Organ podkreślił, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej) ustalana jest na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kolegium uznało operat szacunkowy, oceniający wartość nieruchomości, za sporządzony właściwie pod względem formalnym, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej – wykorzystując zasadę ekstrapolacji. Podkreśliło, że w sytuacji podważania przez stronę ustaleń biegłego, to na stronie spoczywa ciężar przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie strona z takiej możliwości nie skorzystała, bowiem przedłożona "Opinia dotycząca zasad określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty wzrostu wartości nieruchomości wywołanej ustaleniami planu miejscowego (...)"prof. R.C. nie stanowi kontroperatu (gdyż nie spełnia wymogów formalnych) oraz nie dotyczy konkretnej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Przasnyski domagając się uchylenia powyższej decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze wskazano, że dokonana przez Kolegium ocena operatu ma charakter pobieżny i dotyczy wyłącznie strony formalnej dokumentu, brak jest natomiast oceny merytorycznej co do zgodności zawartych w nim danych z danymi faktycznymi. Wskazano, że wzięte do porównania przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wzięte pod uwagę działki budowlane położone są w północnej części miasta – bardzo atrakcyjnej. Ceny tych działek są dwukrotnie wyższe od cen działek na obszarze, na którym położona jest działka nr 1. Stwierdzono także, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu była dwukrotnie zaniżona w operacie szacunkowym. Podkreślono, że operat zawiera szereg merytorycznych nieprawidłowości, a opisany stan przedmiotowej nieruchomości nie odpowiada faktycznemu jej stanowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 k.p.a. Wskazał, że fakt iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, bowiem ma on moc prawną opinii biegłego i podlega ocenie jako element materiału dowodowego, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z regulacji zawartej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. organ ma obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim owa kontrola nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych. Organ ma zatem możliwość oceny czy porównane w operacie działki są działkami podobnymi stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy strona zarzuca, że operat wbrew przyjętej metodzie, nie wziął do analizy właśnie nieruchomości o podobnych cechach (nieruchomości podobnych). Odesłanie zatem do normy zawartej art. 157 cytowanej ustawy jest dopuszczalne dopiero w tym przypadku, gdy organ odnosząc się do kwestii merytorycznych wskaże, iż rozstrzygnięcie danej wątpliwości wymaga widomości specjalnych. Sąd nie zgodził się więc ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu, co do zasady, może nastąpić jedynie poprzez zlecenie tej czynności organizacji rzeczoznawców majątkowych. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Kolegium uchyliło się w istocie całkowicie od dokonania oceny operatu szacunkowego, czym naruszyło art. 80 i art. 15 k.p.a. Za taką ocenę nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zdyskwalifikowania rzeczonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Kolegium nie tylko zaniechało uzasadnienia swojego stanowiska w tym względzie, ale również w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu w toku postępowania organy administracji uchybiły także obowiązkowi właściwego informowania strony o istotnych uwarunkowaniach formalnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Dopiero bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż w przypadku, gdy pomimo wyjaśnień złożonych przez biegłego rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego, strona w dalszym ciągu kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, to przechodzi na nią ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zaś błędne pouczenie skarżącego o treści art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w toku postępowania przed organem I instancji, uniemożliwiło mu skorzystanie z uprawnień wymienionych w powołanym przepisie. Organ pouczył bowiem stronę, iż wartość dowodową operatu szacunkowego można podważyć operatem innego rzeczoznawcy, co jest sprzeczne z art. 157 ust. 2 wymienionej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15, jak również przepis art. 9 k.p.a.; naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej w przeważającej części są nieuzasadnione.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego szeregu istotnych okoliczności sprawy, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie też przyjął, iż wbrew stanowisku reprezentowanemu przez skarżące SKO operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają nie tylko formalnej kontroli organów rozpoznających sprawę, lecz podobnie jak wszystkie inne opinie biegłych podlegają ocenie organów rozpoznających sprawę na mocy art. 80 k.p.a. Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyjaśnione, że "na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny" (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654; por. też wyroki NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 292/08, Lex nr 529933 i z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629).

Kwestionując opinię rzeczoznawcy majątkowego stanowiącą podstawę zaskarżonej decyzji strona składająca odwołanie podała w jego treści, że za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca nie przyjął cen nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że wyceniona nieruchomość jest położona w nieatrakcyjnym miejscu na peryferiach miasta, w znacznej odległości od jego centrum, nadto w sąsiedztwie uciążliwych dla mieszkańców obiektów, głównie przemysłowych. Następstwem tego była niewielka ilość osób chętnych do nabycia powstałych w tym miejscu działek budowlanych. Działki te porównywano z działkami położonymi blisko centrum miasta, w sąsiedztwie obiektów użyteczności publicznej. Następstwem tego było zawyżenie obecnej wartości szacowanych nieruchomości. Natomiast przy ustalaniu ich wartości sprzed dokonanej zmiany nie uwzględniono, iż mimo ich rolnego charakteru spodziewana zmiana ich przeznaczenia podwyższała ich wartość w stosunku do innych gruntów rolnych, które w najbliższym czasie nie mogły uzyskać zmiany przeznaczenia. Strona podniosła, że w tej sytuacji wartość jej gruntu rolnego została zaniżona. Organ odwoławczy, który powinien ponownie rozpoznać sprawę, do twierdzeń tych nie ustosunkował się. Podobnie organ nie ustosunkował się do opinii prof. R.C. wskazującej, iż przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy uwzględniać stan istniejący w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost ten nie może natomiast być następstwem dokonanego później podziału nieruchomości na działki budowlane, z czym – z zasady – wiąże się konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Brak ustosunkowania się do tych twierdzeń i zarzutów uzasadnia wniosek Sądu I instancji, iż organy rozpoznały sprawę z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 15 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dla wyniku postępowania istotne znaczenie ma nadto fakt, iż w analogicznej sprawie dotyczącej ustalenia wzrostu wartości działki nr 3 Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wydała na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. opinię stwierdzającą, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Stefana Przybyłka zawiera błędy metodologiczne i uchybienia wpływające w istotny sposób na ustalony wzrost wartości nieruchomości. Operat ten utracił, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., charakter opinii o wartości nieruchomości. Ta negatywna ocena tego dowodu odpowiednio też odnosi się do operatu złożonego w rozpoznawanej sprawie.

Należy więc uznać, że nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 15 k.p.a. Skarga kasacyjna zasadnie natomiast podniosła, że zaskarżony wyrok nie uzasadnia w należytym stopniu zawartego w pkt 3 rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdyż wskazuje wyłącznie przepis art. 200 p.p.s.a. zawierający zasadę obciążenia organu poniesionymi przez skarżącego, którego skarga została uwzględniona, kosztami postępowania niezbędnymi do celowego dochodzenia praw i przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. – definiujący te koszty. Wyrok nie zawiera natomiast wyliczenia ich wysokości. Z akt sprawy wynika jednak oczywiście, że koszty te składają się z uiszczonego wpisu od skargi i minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustalonego zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Brak dokładnego wyliczenia zasądzonych kosztów nie miał więc wpływu na wynik sprawy, gdyż w takiej wysokości należało koszty te uwzględnić.

Z tych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).