II SA/Wr 815/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.K., Stowarzyszenia "S.U." oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] ustalającej na rzecz E.U. sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną - w Gminie U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w motywach decyzji z dnia [...] r. Nr [...] organ wyjaśnił, że analiza akt sprawy zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zarzutów stron nie upoważnia do stwierdzenia, że zachodzi którakolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących nieważnością tej decyzji.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K.K., Stowarzyszenie "S.U." oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. K.K. oraz Stowarzyszenie "S.U." złożyli jednobrzmiące wnioski zarzucając decyzji Kolegium:

– pominięcie przy ocenie legalności decyzji środowiskowej art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska, z którego jednoznacznie wynika, że już sama okoliczność wydania decyzji z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska skutkuje jej nieważnością, a nie tylko okoliczność "rażącego" naruszenie prawa;

– nieuwzględnienie jako podstawy nieważności uchybień decyzji środowiskowej w zakresie zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu;

– nieuwzględnienie jako podstawy nieważności sprzeczności decyzji środowiskowej z obowiązującym planem miejscowym;

– nieuwzględnienie jako podstawy nieważności błędów raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, w szczególność jego ogólnikowości i niepełności.

Z kolei Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swoim wniosku zarzucił, że:

– decyzja środowiskowa została wydana w warunkach niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących opisu elementów przyrodniczych środowiska (w szczególności chronionych gatunków ptaków i nietoperzy), objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, czego potwierdzeniem jest zapis w decyzji środowiskowej nakazujący dopiero na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji monitoring awiafauny oraz niewystarczające zapisy w pkt. 3 decyzji dotyczącym warunków wykorzystywania terenu w związku z inwestycją

– teren inwestycji graniczy z Obszarem Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Zbiornik M. (sąsiedztwo ok. 7,5 km);

– sporządzony w postępowaniu środowiskowym raport oddziaływania inwestycji na środowisko obciążony jest rażącymi brakami, bowiem nie zawiera wyników wizji w terenie i nie podaje metodyki prowadzonych badań terenowych, a nadto większość zawartych tam stwierdzeń ma charakter przypuszczający, czego nie dostrzegły organy;

– zgromadzona w innym postępowaniu środowiskowym dokumentacja dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej na bezpośrednio sąsiadującym terenie (w tym dwa obręby pokrywają się całkowicie) wskazuje jednoznacznie na występowanie na terenie Gminy U. dziewięćdziesięciu sześciu gatunków ptaków, z czego wynika że organ gminy wydał decyzję nie posiadając wiedzy o występujących gatunkach zwierząt.

Rozpatrując powyższe wnioski, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wyjaśniło na wstępie, że złożony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 30.11.2009 r. znak: [...]" zakwalifikowało, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją poprzedniego składu Kolegium, odmawiającą stwierdzenia nieważności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska posiada z mocy art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) generalną kompetencję do kwestionowania w formie "wystąpienia" wszelkich nieprawidłowości dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezależnie od etapu postępowania oraz organu, których orzeka lub orzekał w sprawie. Biorąc pod uwagę cel złożonego w niniejszej sprawie wystąpienia (tj. stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej) oraz etap prowadzonego obecnie postępowania, na którym złożono wystąpienie (tj. czasokres składania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności) należało przypisać mu charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, połączony z wystąpieniem do postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony

Przechodząc do oceny sprawy pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań, Kolegium podkreśliło, że istnieje zasadnicza różnica między postępowaniem dotyczącym meritum sprawy (tu: sprawy środowiskowych uwarunkowań), a postępowaniem, którego przedmiotem jest sprawa stwierdzenia nieważności decyzji (postępowaniem nadzorczym). Nie jest zamiarem Kolegium w składzie obecnie orzekającym powtarzanie argumentów poprzednio wydanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, jednak należy ponownie podkreślić, że celem postępowania z art. 156 i n. k.p.a. jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obciążonych istotną wadą. Daleko idący skutek stwierdzenia nieważności sugeruje, że chodzi tu o wady o największym ciężarze gatunkowym. Eliminacja z obrotu decyzji ostatecznej może mieć charakter wyjątkowy, bowiem zasadą jest ochrona trwałości decyzji ostatecznej (zob. art. 16 § 1 k.p.a.). W konsekwencji nie każde naruszenie prawa stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności.

Kolegium zgodziło się z argumentem wnioskodawców, kwestionujących decyzję nadzorczą, że w świetle wchodzących w grę przepisów ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), decyzja środowiskowa nie musi naruszać prawa w sposób "rażący", by mogła być uznana za nieważną. Słusznie zauważają oni, że w chwili wydania decyzji środowiskowej obowiązywał art. 11 ustawy, zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Zagadnienie dopuszczalności stosowania w obecnie prowadzonych postępowaniach nadzorczych przepisu art. 11 ustawy jest niewątpliwie sporne (zob. K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (w nawiązaniu do uchylonego art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) - Dwugłos w sprawie, Casus 2011, nr 62, s. 25-29). Zdaniem składu orzekającego Kolegium, nieobowiązujący już art. 11 ustawy powinien być jednak brany pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydanej w okresie jego obowiązywania. Skoro sankcja nieważności decyzji ma moc wsteczną, to ocena legalności decyzji musi opierać się na przepisach prawa obowiązującego w chwili jej wydania. Dotyczy to tak samo przepisów regulujących przesłanki wydania decyzji merytorycznej, jak i przepisów regulujących przesłanki nieważności, skoro zarówno jedne, jak i drugie mają charakter materialnoprawny. Nie jest jednak prawdą, że w art. 11 ustawy chodzi o "każde" naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przepis ten bowiem nie może podważać istoty postępowania nadzorczego z art. 156 i n. k.p.a., które dyskontować może wyłącznie wady "istotne". W przeciwnym razie zaczęłoby ono pełnić funkcję trzeciej instancji, co jest niedopuszczalne w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasadnie też w orzecznictwie podkreślano, że przepisu z art. 11 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od art. 156 k.p.a., tak więc nie może tu chodzić o jakiekolwiek naruszenia prawa, a jedynie o wady o charakterze rażącym lub istotnym wpływie na stan środowiska (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08, publ. Lex nr 516231; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1049/11, publ. Lex nr 1068947).

Kolegium podzieliło wnioski zaskarżonej decyzji nadzorczej, bowiem analiza decyzji środowiskowej oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania nie wskazują na "istotne" naruszenie prawa, o którym mowa w art. 11 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a..

Zgodnie z art. 56 ust. 1b ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego zamierzenia mogła być wydana po uwzględnieniu: 1) wyników postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa, 2) ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) uzgodnień właściwych organów. W ocenie Kolegium wszystkie te elementy zostały w badanej decyzji środowiskowej uwzględnione.

Słusznie zwracają uwagę wnioskodawcy, że przeprowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez zapewnienia w takim postępowaniu udziału społeczeństwa, jest istotnym naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska (podobnie NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08, publ. Lex nr 516231). W postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy U. możliwość takiego udziału została jednak zapewniona. Organ, zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, podał do publicznej wiadomości oraz zamieścił na stronie internetowej informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora, pouczając o możliwości składania wniosków i uwag w Urzędzie Gminu w terminie 21 dni. Obwieszczenie takiej treści zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy U. oraz wszystkich sołectw właściwych ze względu na lokalizację inwestycji (akta organu gminy, k. 17-19). W ten sam sposób obwieszczono o wszczęciu postępowania, postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisku, samego raportu, zakończeniu postępowania dowodowego oraz wydanej decyzji (akta organu gminy, k. 21, 169, 174, 185, 186, 187, 268, 296, 297). Z prawa do wniesienia uwag do raportu w trybie art. 31 ustawy skorzystały dwa podmioty: F.W.5 sp. z o.o. oraz D. Fundacja E. (akta organu gminy, k. 176 i 178). Uwagi te Wójt Gminy U. rozważył w motywach decyzji środowiskowej. Organ zauważył przy tym, że sformułowana w art. 56 ust. 1 b pkt 3 ustawy powinność uwzględnienia wyników udziału społeczeństwa w postępowaniu nie oznacza bezwzględnego obowiązku pozytywnego załatwienia wszystkich (często wykluczających się) wniosków i uwag, ale wskazania w uzasadnieniu decyzji sposobu ich wykorzystania.

Podnoszenie w powyższych warunkach zarzutu niezapewnienia społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym i nieuwzględnienia wyników udziału społeczeństwa w postępowaniu jest pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, jakoby nie miało tu miejsca "podanie do publicznej wiadomości" w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy. Wskazany w definicji legalnej obowiązek zamieszczenia obwieszczenia "w pobliżu" miejsca inwestycji został wykonany, poprzez promulgację na terenie sołectw objętych inwestycją i jest to wystarczające chociażby z tego względu, że sołectwo w strukturze podziału terytorialnego stanowi najmniejszą jednostkę administracyjną.

Badana decyzja środowiskowa uwzględnia też zawarte w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko (akta organu gminy, k. 173).

Podnoszone we wnioskach K.K. i Stowarzyszenia "S.U.", a w szczególności we wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzuty podważające prawidłowość sporządzonego w postępowaniu środowiskowym raportu zmierzają w istocie do podważenia wiarygodności jednego o dowodów, na którym Wójt Gminy U. oparł swe ustalenia. Wnioskodawcy domagają się więc przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownej oceny dowodu, wskazując naruszenie przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a więc przepisów procesowych. Wprawdzie w judykaturze dopuszcza się uwzględnianie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności naruszeń istotnych przepisów prawa procesowego, jednak słusznie zwraca się przy tym uwagę, by zachować szczególną ostrożność przy formułowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest podstawą stwierdzenia nieważności. O ile bowiem w przypadku naruszeń prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki uchybień procesowych mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w motywach wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, publ. Lex nr 475235).

W ocenie Kolegium rażące naruszenie art. 80 k.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Naruszenie powołanego przepisu musi być jednak "rażące" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), a więc oczywiste, jednoznaczne, niebudzące wątpliwości, jak słusznie wskazał poprzednio orzekający skład Kolegium w zakwestionowanej decyzji nadzorczej. Takim naruszeniem art. 80 k.p.a. byłoby z pewnością ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza (podobnie NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, publ. Lex nr 515144). Tak jednak w omawianym przypadku nie było. Z treści raportu wynikała bowiem jednoznacznie dopuszczalność realizacji na wskazanym terenie inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora (akta organu gminy, k. 173/s. 29). Także od strony formalnej nie budzi on zastrzeżeń. Elementy treściowe raportu wyznaczone zostały ostatecznym postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. nakładającym na inwestora obowiązek sporządzenia raportu (akta organu gminy, k. 138) i wszystkie te elementy raport zawiera. W szczególności Kolegium nie podzieliło zarzutów Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jakoby w raporcie nie dokonano opisu elementów przyrodniczych środowiska. Taki opis znajduje się w pkt. 2 raportu, gdzie zawarte są informacje dotyczące charakterystyki środowiska w rejonie przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia (w tym dotyczących ptaków i nietoperzy). W raporcie - w pkt. 4 - określono również przewidywane oddziaływanie inwestycji na środowisko (w tym awiafaunę) zarówno na etapie budowy, eksploatacji jak i w fazie poeksploatacyjnej inwestycji.

Inną rzeczą jest merytoryczna ocena treści raportu dokonywana z pozycji fachowej, co czyni Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Na taką ocenę raportu z całą pewnością nie ma miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 k.p.a.. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niewątpliwie opracowaniem specjalistycznym; opracowaniem o obszernym zakresie przedmiotowym. Zdecydowaną większość wymienionych w art. 52 ustawy elementów treściowych raportu formułować można różnorodnie w zależności od metodyki przyjętej przez autora raportu. Nie ulega wątpliwości, że np. "opis elementów przyrodniczych środowiska", o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy, czy "określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko", o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy, cechować może mniejszy lub większy stopień konkretności, przy czym nigdy nie da się tu wyeliminować sytuacji dyskusyjności takich czy innych zapisów na poziomie czynnika fachowego. W ocenie Kolegium niedopuszczalne byłoby jednak oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (tak też NSA w wyrokach: z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10, publ. Lex nr 746485 oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, publ. Lex nr 745223).

Nieporozumieniem jest – zdaniem Kolegium - zarzucanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "rażących błędów" w postaci nieprzedstawienia w raporcie wyników przeprowadzonych wizji w terenie oraz niepodania metodyki badań. Takich obowiązków na inwestora wspomniane postanowienie z dnia 12 maja 2009 r. nie nakładało. Bez znaczenia jest również porównywanie przez wnioskodawcę ocenianego raportu z raportem sporządzonym przez innego inwestora dla potrzeb inwestycji na sąsiadującym terenie. Z okoliczności, że można było sporządzić lepszy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie można wywodzić skutku w postaci stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Także powoływane przez wnioskodawcę sąsiedztwo z Obszarem Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Zbiornik M." trudno przełożyć na istnienie jakichkolwiek normatywnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W raporcie, na którym oparł się Wójt Gminy U., oceniono wpływ inwestycji na sąsiadujące obszary specjalnej ochrony Natura 2000, tj. "Zbiornik M." (sąsiedztwo w odległości 8 km) i "Ł.O." (sąsiedztwo w odległości 20 km), stwierdzając znikomy wpływ inwestycji na te obszary z uwagi na fakt, że przez teren inwestycji nie przebiegają żadne korytarze ekologiczne (akta organu gminy, k. 173/s. 24 i 29). W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że analizowany raport sporządzony został z naruszeniem art. 52 ust. 1 b ustawy. Okoliczność zaś, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska takie ustalenia autora raportu kontestuje, nie może być już na obecnym etapie uwzględniona. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego

właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego obecnie art. 156 k.p.a., jak i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Kolegium zarzuty wnioskodawców, powołujące się na naruszenie przez decyzję środowiskową przepisów wskazanych w art. 11 ustawy w związku z art. 156 pkt 7 k.p.a. w zakresie, w jakim określa ona w pkt. 3 zasady ochrony wartości przyrodniczych, mają już charakter wtórny. Są one bowiem konsekwencją ogólnej negacji wartości dowodowej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuty te należy zresztą uznać za bezprzedmiotowe. Warunki realizacji przedsięwzięcia podlegały uzgodnieniu w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z organem ochrony środowiska. Organem takim był wówczas starosta (art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy). Spoczywał na nim, w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu, analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1877/08, publ. Lex nr 1091448). Badana decyzja środowiskowa wydana została po uzyskaniu takiego uzgodnienia. Wójt Gminy U. przedłożył Staroście Ś., jako organowi ochrony środowiska (art. 378 ust. 1, w zw. 382 ust. 1 ustawy), zarówno projekt decyzji, jak i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (akta organu gminy, k. 175). Starosta, zaskarżalnym postanowieniem z dnia 10 września 2009 r., uzgodnił środowiskowe uwarunkowania (akta organu gminy, k. 181). Wójt Gminy U. postanowieniem tym był związany. Kwestionowanie w takich uwarunkowaniach decyzji środowiskowej w części dotyczącej zasad ochrony wartości przyrodniczych podważa wiążący charakter uzgadniającego postanowienia organu ochrony środowiska, które nie jest przecież przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Z tego względu zarzuty wskazujące, między innymi, na naruszenie przez decyzję przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych w ogóle nie mogą zostać uwzględnione.

Badana w niniejszym postępowaniu decyzja środowiskowa uwzględnia wszystkie uzgodnienia, o których mowa w art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy. Warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych, o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną na terenie Gminy U., podlegały uzgodnieniu ze starostą jako organem ochrony środowiska, oraz powiatowym inspektorem sanitarnym - zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy. W obu przypadkach wydane zostały postanowienia uzgadniające (akta organu gminy, k. 180 i 181), zaś dodatkowe warunki określone przez organy uzgadniające zostały zamieszczone w decyzji środowiskowej.

Kolegium podzieliło zatem konkluzję zaskarżonej decyzji nadzorczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...]. Analiza akt sprawy nie daje jakichkolwiek powodów do stwierdzenia, że podważana przez wnioskodawców decyzja: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), czy też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Nie budzi wątpliwości właściwość Wójta Gminy U. do orzekania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji realizowanej na terenie U.. Jego kompetencja znajduje potwierdzenie w art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy.

Podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy środowiskowych uwarunkowań w formie decyzji administracyjnej dawał art. 46 ust. 1 ustawy. Na żadnym etapie postępowania w spraw ę ustalenia środowiskowych uwarunkowań Wójt Gminy U. nie naruszył prawa w sposób "rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a..

Także w kwestii naruszenia ustaleń planu miejscowego Gminy U. (uchwała Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r. - Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]) Kolegium podzieliło zapatrywanie poprzednio orzekającego składu Kolegium. Zresztą nawet przyjmując twierdzenia wnioskodawców, jakoby powołany plan dopuszczał lokalizację na każdym obszarze oznaczonym symbolem "R" tylko "jednej" elektrowni wiatrowej, wypada zauważyć, że zarówno w części tekstowej, jak i graficznej planu wyznaczono takich terenów 80 (od R/1 do R/80). Zarówno w § 5 pkt XXV tekstu planu, jak i w załączniku graficznym nr 25 dotyczącym terenów niezainwestowanych, mowa jest o terenach "R/1-80". Wynikałoby z tego, że nawet przyjmując proponowaną przez wnioskodawców restrykcyjną wykładnię planu za dopuszczalną należy uznać realizację na terenie Gminy U. elektrowni wiatrowych w liczbie co najmniej 80. W konsekwencji wydanie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji obejmującej budowę 47 elektrowni wiatrowych nie będzie kolidowało z planem miejscowym.

Podobnie nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa zawarcie w decyzji pouczenia o ważności decyzji w okresie czterech lat. Jak trafnie zauważyło Kolegium w składzie poprzednio orzekającym jest to jednoznaczne nawiązanie do treści art. 46 ust. 4b ustawy, przewidującego właśnie taki okres wykorzystania tej decyzji dla potrzeb innych postępowań związanych z realizacją inwestycji.

Z akt sprawy organu gminy nie wynika też, by sprawa ustalenia na rzecz E.U. sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną - w Gminie U., była uprzednio przedmiotem innej decyzji ostatecznej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Także Kolegium w postępowaniu nadzorczym takiej okoliczności nie ustaliło.

Z całą pewnością badana decyzja środowiskowa nie została skierowana do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wójt Gminy U. wydał bowiem decyzję na rzecz wnioskodawczym – E.U. sp. z o.o..

Rozstrzygnięcie decyzji sformułowane zostało w sposób pozwalający na jej wykonanie. Nie istniały też w dacie wydania decyzji jakiekolwiek przeszkody faktyczne czy prawne skutkujące jej niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. Tak samo jej wykonanie nie stanowi czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Oceny badanej decyzji z pozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Kolegium, w składzie obecnie orzekającym, dokonało w związku z art. 11 ustawy.

Jak wyżej wyjaśniono, ani przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu, ani też przepisy dotyczące wymagań z zakresu ochrony środowiska nie zostały weryfikowaną decyzją naruszone w stopniu mającym wpływ na ochronę środowiska. Kolegium jeszcze raz zwraca uwagę wiążący charakter postanowienia organu ochrony środowiska, który po zapoznaniu się aportem oddziaływania inwestycji na środowisko uzgodnił projekt decyzji w zakresie wymagań ochrony środowiska (akta organu gminy, k. 181).

Słusznie też poprzednio orzekający skład Kolegium zauważył, że uchybienie organu w zakresie błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji jako inwestycji, dla której sporządzenie raportu nie jest obligatoryjne, nie przełożyło się na naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska. Skoro bowiem Wójt Gminy U., postanowieniem wydanym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia raportu (akta organu gminy, k. 138), i taki raport został przedłożony, to uchybienie to nie mogło przełożyć się na naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych w zakresie dotyczącym wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów. W zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie wyjaśniło, że znajdują one zastosowanie na etapie opracowania planu miejscowego, a nie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sama decyzja środowiskowa zawiera elementy treściowe wymienione w art. 56 ust. 2 i 3 ustawy oraz uzasadnienie spełniające wymagania art. 56 ust. 8 ustawy Nieporozumieniem jest kwestionowanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w decyzji zlecenia dotyczącego obowiązku sporządzania przez inwestora rocznego monitoring wpływu inwestycji na awiafaunę i przedkładania Wójtowi Gminy U. sprawozdań. Podstawę normatywną takiego zlecenia dawał, w tym przypadku, art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy, upoważniający organ do nałożenia w ramach decyzji, między innymi, obowiązku monitorowania przez inwestora oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany element treściowy decyzji nie narusza prawa, ani też nie w żadnym stopniu nie sugeruje - jak to błędnie zarzuca Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - braków w ustaleniach faktycznych.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie S.U. wniosło o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r.. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 11, art. 11 w związku z art. 53 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 11 w związku z art. 56 ust. 1b lit c, art. 11 w związku z art. 56 ust. 1, art. 11 w związku z art. art. 52 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. a, b i e, pkt 6, pkt 13 oraz art. 52 ust. 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązującej na dzień rozpoczęcia postępowania i naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, w wyniku czego organ rażąco naruszył także art. 33 i art. 34 oraz art. 52 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgodnie z art. 11 ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Mając zaś na uwadze stwierdzone uchybienia strona skarżąca stoi na stanowisku, że istnieją podstawy do unieważnienia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy U.. Wyrażone one zostały w pismach: Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska z W. z dnia 6 marca 2012 r. (nr [...]) oraz wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 marca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dalszym ciągu nie odniesiono się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania. W szczególności naruszenia przepisów art. 52 ustawy określającego wymagania dotyczące sporządzania raportów oddziaływania inwestycji na środowisko. Kolegium nie wyjaśniło, jakie przyczyny spowodowały, że uznał za wiarygodne wyłącznie treści podane w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonych przez skarżących w tym organy ochrony środowiska argumentom. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie można bowiem opierać wyłącznie o fakt dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze starostą oraz powiatowym inspektorem ochrony środowiska. Rozstrzygając sprawę kolegium nie wzięło pod uwagę następujących faktów m.in.: w postanowieniu SKO z dnia 21 stycznia 2009 r. ([...]) czytamy "...konsekwencją określenia przez organ administracyjny zakresu raportu jest czynność sprawdzenia poprawności raportu, w tym aspekcie spełnienia przez wnioskodawcę (...) nałożonych przez organ obowiązków". Zdaniem skarżących tym czynnościom organ samorządowy (w obliczu późniejszych stanowisk organów ochrony środowiska) niewątpliwie uchybił. W trakcie postępowania ignorował zgłaszane przez m.in. F.W.5 Sp. z o.o. oraz Fundację E. zarzuty do raportu oddziaływania na środowisko, dotyczące niespełnienia przez raport wymogów przepisów zawartych w ustawie. Uchybił tym samym art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 89 § 1 k.p.a.. Naruszył również zasadę swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z obowiązującą wykładnią prawa zasada ta nie oznaczać, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach korzystając m.in. z nadanych przez k.p.a. uprawnień wynikających z art. 77 § 3 i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Rażące naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz art. 33 i art. 34 oraz art. 52 ustawy o ochronie przyrody przy wydawaniu decyzji, wyrażające się pominięciem istotnych zagadnień postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ich wadliwą oceną - w zakresie wskazanym przez skarżących; tym samym naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkuje obarczeniem decyzji wadami uzasadniającymi, razie uprawomocnienia orzeczenia, stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy.

Ponadto – zdaniem strony skarżącej - decyzja nie spełnia również warunku zagwarantowania udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących w jakich terminach (data: wywieszenia i zdjęcia na tablicy ogłoszeń sołectwa) obwieszczono i ogłaszano o poszczególnych etapach toczącego się postępowania. Fakt istotny z punktu widzenia zachowania terminów przy składaniu przez strony postępowania uwag ,wniosków lub odwołań. Z akt sprawy wynika, że terminy liczone były od dnia zamieszczenia obwieszczeń na stronie internetowej bez uwzględnienia terminów wywieszenia obwieszczeń na tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw (sygn. akt IV SA/Wa 436/07, publ. Lex 345719) "w aktach sprawy muszą być uwidaczniane kwestie natury technicznej związane z dokonywanym w trybie art. 49 k.p.a. w związku z przepisem ustawy szczególnej doręczeniem w postaci liczby i miejsc umieszczenia obwieszczenia, lub związane z innym sposobem publicznego ogłoszenia, a w szczególności z akt winna wynikać data i okres rozplakatowania obwieszczeń oraz ich treść". Nie wyjaśniono również podnoszonych w skargach uchybień dotyczących zamieszczanych przez organ obwieszczeń informującej o toczącej się procedurze. Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału uznało, że w przedmiotowym postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa. Za warunek spełnienia powyższego wymogu, uznając sam fakt zamieszczenia obwieszczeń na stronach bip oraz tablicach ogłoszeń, a bez właściwej w sprawie oceny ich merytorycznej treści. Możliwość zgłaszania przez społeczeństwo uwag i wniosków została zagwarantowana postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. jednakże w tym dniu nie było jeszcze sporządzonego raportu i zainteresowani w sprawie mieszkańcy gmin nie mieli faktycznie do czego zgłaszać uwag i wniosków, albowiem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jeszcze nie istniał. Takie uchybienie w orzecznictwie przyjmowane jest jako istotne ze względu na treść art. 11 ustawy. Realizacja bowiem prawa do składania uwag i wniosków przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa możliwa jest tylko w przypadku udostępnienia do publicznej wiadomości całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/07, publ. LEX nr 461857).

Strona skarżąca nie zgodziła się także z przyjętą przez Kolegium interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. (uchwały Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 Nr [...]). Stwierdzającą za dopuszczalną realizację na terenie Gminy U. 47 elektrowni wiatrowych, gdyż w całym planie terenów pod realizację elektrowni wiatrowych wyznaczono 80. Tak przyjęta interpretacja stoi całkowicie w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9. Podważa tym samym zasadności tworzenia planów miejscowych, w sytuacji gdy ich zapisy organ interpretuje w zależności od potrzeb. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Składa się z tekstu uchwały oraz załącznika graficznego. Określa m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Każdy z terenów wrysowany jest na załączniku graficznym i wyróżniony symbolem literowo-cyfrowym. Plan miejscowy gminy U. wyznaczył 80 terenów oznaczanych symbolem R (od R-1 do R-80) z przeznaczeniem pod tereny rolne. Dla każdego z terenów plan dopuścił możliwość realizacji elektrowni wiatrowej, jednej. Przyjęta przez Kolegium zasada sumowania terenów jest – zdaniem strony skarżącej - z gruntu błędna. Nie można stwierdzić, że wyrażenie zgody na realizację na jednym terenie oznaczonym symbolem R-32 sześciu elektrowni wiatrowych jest zgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego, uzasadniając to sumą wszystkich terenów, które dopuszczają takie znaczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga Stowarzyszenia S.U. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Udanin z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] ustalającej na rzecz E.U. sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną - w Gminie U.. Podstawą zaś jej na podjęcia są przepisy art. 158 § 1 w związku z art. 156 k.p.a..

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejsze sprawie decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się K.K., dotyczy jego interesu prawnego, bowiem mieszka ona we wsi U..

Natomiast przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym miejscu należy podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, że przepisu art. 11 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od art. 156 k.p.a., tak więc nie może tu chodzić o jakiekolwiek naruszenia prawa, a jedynie o wady o charakterze rażącym lub istotnym wpływie na stan środowiska (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1049/11, publ. Lex nr 1068947). "Celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcje nieważności decyzji w art. 11 było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub wartości w ściśle określonym i nietypowym przypadku. Gdyby intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na inne niż te wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., to postanowienia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie byłyby potrzebne, do stwierdzenia nieważności wystarczyłoby bowiem "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08, publ. Lex nr 516231).

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie we wniosku z dnia 20 czerwca 2011 r. K.K. wniósł jako strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...], która wydana została – jego zdaniem - z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja środowiskowa wydana jest niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. - uchwała Nr [...] Rady Gminy U. z dnia 11 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), w której w zasadach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego § 10 pkt 5 czytamy: "Uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego, nie może powodować przekroczenia granic własności terenu na jakim jest lokalizowana". Przywołane ustalenie odnosi się do całego obszaru objętego planem. Zatem istotnym naruszeniem prawa jest wydawanie przez Panią Wójt decyzji środowiskowych dla inwestycji, których uciążliwość nie zamyka się w granicach nieruchomości. W procedurze niewłaściwie przyjęto zasięg negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji. Wykaz działek na które inwestycja negatywnie oddziałuje jest niepełny. Zawężony został jedynie do działek bezpośrednio graniczących z inwestycją. Nie wzięto pod uwagę wszystkich działek w promieniu 500 metrów (tak została określona izofona w której przekracza się dopuszczalne normy hałasu) dla których hałas będzie wynosił powyżej 40db, co jest szkodliwe dla pracujących w pobliżu inwestycji mieszkańców wsi.

Ponadto zarzucono również niewłaściwą analizę wniosku złożonego przez Firmę E.U. zaliczając przedsięwzięcie jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko, czyli zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Nie wzięto jednak pod uwagę maksymalnej mocy inwestycji. Zgodnie z wydaną decyzją środowiskową Wójt Gminy zgodził się na budowę 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW. W przypadku wykorzystania przez inwestora maksymalnej, dopuszczalnej decyzją środowiskową mocy, czyli 3,0 MW dla każdej z turbin, suma mocy dla całej farmy wiatrowej wyniesie - 141 MW. Czyli zgodnie z w/w rozporządzeniem § 2 ust. 1 pkt 5 - inwestycja ta powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest wymagane. W związku z powyższym podstawa prawna decyzji środowiskowej jest błędna, a procedura formalnoprawna prowadzona z poważnym naruszeniem prawa.

W sposób niewłaściwy informowano społeczeństwo o planowanej przez Firmę EWG U. inwestycji. Niektóre z zawiadomień oraz obwieszczeń nie posiadały wykazu działek na jakie inwestycja będzie oddziaływać oraz załączników graficznych obrazujących jej zasięg i lokalizację, a także karty informacyjnej inwestycji, np. zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego z dnia 14 kwietnia 2009 r.). Nie informowano sołtysów o konieczności (w przypadku tak dużej inwestycji) zwołania zebrania sołeckiego na którym omówiony będzie wpływ inwestycji na środowisko i możliwości zapoznania się z opracowywaną przez Urząd Gminy dokumentacją.

Pani Wójt nie skorzystała z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt ustawy, co - w ocenie mieszkańców -przyczyniło się do niewystarczającej informacji społeczeństwa na temat realizowanej inwestycji. Zdaniem wnioskodawców przepisy art. 32 ust. 2 i 3 ustawy zostały w procedurze wydawania decyzji środowiskowej zignorowane. Gmina U. na swojej stronie internetowej www.udanin.pl nie zamieściła żadnej informacji na temat prowadzenia procedury zakończonej wydaniem decyzji nr [...] r. z dnia 30 listopada 2009 r.. Ustawa wyraźnie odnosi się w/w przepisem do strony internetowej, a nie do BIP-u gdzie zamieszczany jest np. wykaz danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Ponadto dostępne w BIP-e publiczne wykazy danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku w przeważającej części były niekompletne. Dla przykładu: zamieszczony w dniu 8 października 2008 r. na stronie BIP-u w/w wykaz danych nie zawierał informacji na temat wniosku złożonego przez E.U. mimo, iż w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2008 r. czytamy: "Na podstawie art. 32 ust. 1 informuję, iż dane dotyczące zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 19 ust 6 POŚ, w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach prowadzonych przez Urząd Gminy U.. Wykaz ten jest dostępny w godzinach pracy Urzędu w pokoju nr 12 a także na stronie internetowej www, bip. udanin.pl.". Za rażący wnioskodawcy uważają fakt podawania niewłaściwego adresu internetowego BIP- Gminy U. - www.bip.u..pl.. Właściwy adres to http://www.bip.ug-u..d..pl/.

Zamieszczone w dalszym etapie procedury dane dotyczące np. raportu oddziaływania na środowisko inwestycji firmy E.U., nie były poprzedzone podaniem tego faktu do publicznej wiadomości (poprzez obwieszczenie czy ogłoszenie). Złamano tym samym przepisy dotyczące zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska (na każdym jego etapie), o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Rażącym uchybieniem jest podanie niezgodnego z prawem terminu ważności decyzji środowiskowe - cztery lata. Zgodnie z przytoczoną powyżej ustawą art. 46 ust. 4b w powiązaniu z ust. 4c ważność decyzji określona została na dwa lata. Może on ulec przedłużeniu o kolejne dwa w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana etapowo. Tego jednak czy będzie ona etapowa, decyzja nie przesądza. Ponadto przedłużenie ważności decyzji winno odbywać się na wniosek inwestora.

Uchybieniem jest również brak informacji na temat wywieszenia i zdjęcia ogłoszeń/obwieszczeń (brak dat) z tablic ogłoszeń poszczególnych sołectw. Jest to istotne z punktu widzenia terminów na złożenie uwag/odwołań, gdyż nierzadko data podpisu pisma różni się znacznie od daty zamieszczenia na stronach BIP i tablicach ogłoszeń urzędu i wsi. Dla przykładu termin podpisania decyzji środowiskowej jest na dzień 30 listopada 2009 r., w BIP-e zamieszczono ją w dniu 2 grudnia 2009 r., a sołtysi zwrotne potwierdzenie odbioru podpisywali 17 grudnia 2009 r. (o dacie zamieszczenia decyzji na tablicy ogłoszeń wsi nie ma w dokumentacji wzmianki). Jeżeli zatem zawieszono decyzję z datą [...]r. bez właściwej adnotacji (wywieszono w dniu 17.12.2009r.). to mieszkańcy, którzy przeczytali treść decyzji na tablicy ogłoszeń wsi powzięli przypuszczenie, iż termin 14 dni na wniesienie odwołania już upłynął (licząc termin od dnia 30.11.2009r.). Jeżeli zatem Wójt Gminy uznał w toczącym się postępowaniu, iż powiadomienie stron odbywać się będzie w trybie art. 49 k.p.a. powinien podjąć wszelkie działania mające na celu należyte i właściwe informowanie stron postępowania.

Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych sprawach, a tym samym naruszenie przepisów regulujących udział społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska, jest naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Naruszeniem prawa jest również nieodniesienie się w decyzji do złożonych przez mieszkańców Konar uwag. Jest to niezgodne z art 56 ust. 8 ustawy, a dodatkowo niewyjaśnienie tych wątpliwości stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a..

Zdaniem wnioskodawcy przeprowadzona przez Wójta Gminy procedura wydawania decyzji środowiskowej nie została prawidłowo prowadzona jak również nie została należycie zakończona. Zgodnie z obowiązującymi na stan przeprowadzania procedury przepisami organ wydający decyzję wpisuje ją do publicznie dostępnego wykazu, a następnie podaje do publicznej wiadomości informację o umieszczeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w publicznie dostępnym wykazie. Takiej informacji Wójt Gminy nie podał. Zgodnie z powyższym Wójt Gminy istotnie naruszył przepisy art. 8 oraz art. 9 k.p.a., jak również art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 53 ustawy.

W ocenie Sądu powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty nie stanowią podstawy do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 745-746).

Istotne jest również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

W rozpatrywanej sprawie przepis art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 oraz art. 56 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), będący materialnoprawną podstawą decyzji Wójta Gminy U. z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...], której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając (ust. 1b):

1) uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane;

3) wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa, o którym mowa w art. 53.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa (ust. 2):

1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia;

2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym;

4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii;

5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko;

6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 3). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia (ust. 7). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (ust. 8).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (o czym poniżej). Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w istocie odnoszą się do procedury określonej w ustawie (art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i 3, art. 53), jak i w k.p.a. (art. 49, art. 7 i art. 77, art. 8 oraz art. 9). Sąd – analizując te zarzuty – doszedł do wniosku, że przy podejmowaniu decyzji środowiskowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Należy również zauważyć, że zarzuty podważające prawidłowość sporządzonego w postępowaniu środowiskowym raportu mają charakter procesowy i w istocie zmierzają do podważenia wiarygodności jednego z dowodów, na którym Wójt Gminy U. oparł swoje rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zaś w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownej oceny zebranych w postępowaniu "zwyczajnym" dowodów nie jest dopuszczalne.

Podobnie rzecz ma się z merytoryczną oceną treści raportu. Słusznie zauważyło Kolegium, że na taką ocenę nie ma miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 k.p.a.. Wymagałoby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby zarówno funkcji stosowanego w postepowaniu nadzwyczajnym art. 156 k.p.a., jak i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego (art. 15 k.p.a.). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (tak też NSA w wyrokach: z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10, publ. Lex nr 746485 oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, publ. Lex nr 745223).

Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiotem wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie kwestia ustalenia wystąpienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W żadnym razie organ w postępowaniu tym nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy materialnej, uprzednio zakończonej wydaniem wadliwej decyzji. Tym samym żądanie skargi niewyjaśnienia przez Kolegium, jakie przyczyny spowodowały, że uznał za wiarygodne wyłącznie treści podane w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonych przez skarżących w tym organy ochrony środowiska argumentom, nie mogło zostać uwzględnione. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonuje bowiem oceny zebranego w postępowaniu "zwyczajnym" materiału dowodowego.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że zarzuty uchybienia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 89 § 1 k.p.a., jak i art. 11 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. a, b i e, pkt 6, pkt 13 ustawy są niezasadne.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 u.p.p.s.a.. Słusznie bowiem Kolegium odmówiło – podtrzymując stanowisko organu I instancji – stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej jako nienaruszającej w sposób rażąco prawa.

Kolegium w sposób prawidłowy poddało również ocenie decyzję środowiskową pod względem pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stwierdzając, że podważana przez wnioskodawców decyzja nie: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), czy też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (