III SA/Lu 236/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającą nadania stopnia awansu zawodowego S. K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kurator Oświaty podniósł, że w świetle art. 9b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.) warunkiem nadania stopnia nauczyciela mianowanego nauczycielowi zatrudnionemu w szkole jest: posiadanie kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6 Karty Nauczyciela oraz zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną.

S.K., nauczyciel świetlicy w Zespole Placówek Oświatowych, złożyła wniosek do Burmistrza o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Z akt sprawy wynika, że S.K. nie zdała egzaminu na stopień nauczyciela mianowanego przeprowadzonego przez komisję egzaminacyjną powołaną przez Burmistrza.

W toku postępowania odwoławczego stwierdzono prawidłowość powołania komisji egzaminacyjnej dla S.K., przez organ prowadzący szkołę. W skład komisji weszli: przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jako jej przewodniczący, przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, dyrektor szkoły i dwaj eksperci z listy ekspertów ustalonej przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, z których jeden z ekspertów naucza tego samego przedmiotu lub prowadzi ten sam rodzaj zajęć co nauczyciel zdający egzamin.

W protokole z posiedzenia komisji egzaminacyjnej zapisano 11 pytań zadanych S. K. podczas przeprowadzonego egzaminu oraz krótką treść udzielonych odpowiedzi. Wskazano, że udzielone odpowiedzi nie wyczerpały w pełni danego tematu, a na część pytań nie udzielono odpowiedzi. Nauczyciel zatem nie spełnił wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, ponieważ uzyskał średnią arytmetyczną 6,33 punktów, podczas, gdy minimalna liczba punktów powinna wynosić co najmniej 7 punktów (§ 13 ust. 4 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 260, poz. 2593 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze prawidłowy przebieg postępowania egzaminacyjnego pod katem zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz wobec niezdania przez S. K. egzaminu przed komisją egzaminacyjną, co stanowiło przesłankę do podjęcia decyzji o odmowie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, należało decyzję Burmistrza utrzymać w mocy.

W skardze sądowej S.K. kwestionując rozstrzygnięcie ego Kuratora Oświaty oraz poprzedzającą je decyzję Burmistrza, wniosła o ich uchylenie. Zarzuciła, że zostały one podjęte na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego egzaminu.

W ocenie skarżącej, Burmistrz zobowiązany był do wydania zarządzenia w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej, czego nie uczynił. W czynnościach egzaminacyjnych nie wziął udziału przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ponadto skarżąca zarzuciła członkom komisji stronniczość i niechęć do jej osoby, co spowodowało zaniżenie ocen z oceny dorobku zawodowego oraz odpowiedzi udzielonych na poszczególne pytania. Dalej skarżąca podniosła, że niektóre pytania zadawane podczas egzaminu nie były związane bezpośrednio z przebiegiem jej stażu i planem rozwoju zawodowego oraz, że były obszerne i trudne, dotyczyły dokumentów wewnątrzszkolnych do których nie miała dostępu. W jej ocenie przy dokonaniu oceny odpowiedzi na poszczególne pytania, każdy z członków komisji egzaminacyjnej winien analizować spełnienie niezbędnych wymagań, a nie jedynie odpowiedzi na zadane pytania, czego nie uczyniono w sporządzonym przez komisję protokole.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz szczegółowo odniósł się do postawionych przez skarżącą zarzutów.

Kurator wskazał, że zadaniem dyrektora szkoły w komisji egzaminacyjnej w żadnym razie nie jest udzielanie dodatkowych informacji na temat osiągnięć nauczyciela, jak tego oczekiwała skarżąca. Podkreślił, że zarzuty odnoszące się do oceny jej dorobku zawodowego za okres stażu, nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, bowiem nauczycielowi od oceny dorobku zawodowego służy odwołanie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Skarżąca takiego odwołania nie wniosła, a zatem nie kwestionowała otrzymanej oceny, tym bardziej, że była to ocena pozytywna.

Odnosząc się do zarzutu, że w pracach komisji nie brał udziału przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny, organ II instancji stwierdził, że komisja egzaminacyjna podejmuje rozstrzygnięcie w obecności co najmniej 2/3 składu swoich członków. Komisja egzaminacyjna w dniu przeprowadzania egzaminu skarżącej pracowała w składzie 5 osób, na 6 powołanych.

Kurator zauważył także, że zakres wymagań egzaminacyjnych na stopień nauczyciela mianowanego jest znacznie szerszy niż dotyczący tylko bezpośrednio przebiegu stażu i planu rozwoju zawodowego nauczyciela, co podnosiła skarżąca. Pytania w ocenie organu odwoławczego były zgodne z wymaganiami niezbędnymi do uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego (§ 7 ust 2 pkt 1-5 rozporządzenia). Wszyscy członkowie komisji dokonali zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia oceny spełnienia przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego, w punktach według skali od 0 do 10.

W ocenie organu II instancji zarzut skarżącej, że komisja egzaminacyjna powinna ustalić kryteria oceny spełniania wymagań przez nauczyciela, zasady punktowania, wagi, jakie członkowie komisji przypisują poszczególnym częściom egzaminu jest bezpodstawny, gdyż takiej procedury nie przewiduje rozporządzenie w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). W myśl art. 9b ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz w przypadku nauczyciela kontraktowego - zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną. W przypadku natomiast niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły lub właściwy organ, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4, odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego (art. 9b ust.6 ustawy).

Uzyskanie zatem kolejnego stopnia awansu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przez nauczyciela trzech warunków: posiadania wymaganych kwalifikacji, odbycia stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego i uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu przed komisją egzaminacyjną. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 9b ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela słowa "odmawia" oznacza natomiast, że nie ma w tym względzie miejsca na dowolność organu i w przypadku braku spełnienia jednej z wymienionych wyżej przesłanek, jest on zobligowany do wydania decyzji odmownej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, że skarżąca S.K. spełnia następujące warunki: posiada wymagane kwalifikacje (dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku pedagogika w zakresie pedagogika pracy i zarządzanie w oświacie w Akademii Pedagogiki Specjalnej im. [...] na Wydziale [...], studia podyplomowe w zakresie wychowania fizycznego i zdrowotnego z korektywą w Politechnice [...] im. [...] na Wydziale [...]), a także w okresie od 1 września 2007 r. do 9 marca 2011 r. odbyła staż na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego i w dniu 27 kwietnia 2012 r. otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego wydaną przez Dyrektora Szkoły Zespołu Placówek Oświatowych [...]. Nie spełniła natomiast trzeciego warunku, jakim jest zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Burmistrza. S.K. nie uzyskała wymaganej do zaliczenia egzaminu przez komisję egzaminacyjną ilości punktów, o których mowa § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.; dalej jako rozporządzenie MENiS) - średnia arytmetyczna punktów powinna wynosić co najmniej 7.

Należy zaznaczyć, że rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej stanowi jeden z elementów postępowania w toku rozstrzygania sprawy o nadanie stopnia awansu zawodowego (por. postanowienie NSA z 18 stycznia 2011r., I OSK 1158/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2008r., II SA/Go 762/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1364/10). Postępowanie to kończy się decyzją o nadaniu lub odmowie nadania takiego stopnia. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że ocena komisji nie jest samodzielną decyzją administracyjną i winna zostać oceniona w ramach decyzji w sprawie nadania bądź odmowy nadania stopnia awansu zawodowego.

Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia MENiS komisja kwalifikacyjna analizuje dorobek zawodowy nauczyciela mianowanego ubiegającego się o awans zawodowy na stopień nauczyciela dyplomowanego na podstawie przedłożonej dokumentacji oraz przeprowadzonej rozmowy, podczas której nauczyciel odpowiada na pytania członków komisji dotyczące wpływu działań i zadań zrealizowanych przez nauczyciela w okresie odbywania stażu na podniesienie jakości pracy szkoły w której nauczyciel odbywał staż. Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia MENiS każdy z członków komisji ocenia spełnienie przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego.

Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 rozporządzenia MENiS z przebiegu prac komisji kwalifikacyjnej oraz komisji egzaminacyjnej sporządza się protokół zawierający w szczególności: 1) datę i miejsce posiedzenia komisji; 2) imiona i nazwiska członków komisji; 3) imiona i nazwiska osób uczestniczących w pracach komisji w charakterze obserwatora; 4) pytania zadane nauczycielowi w czasie rozmowy kwalifikacyjnej, egzaminu lub rozmowy, o której mowa w § 12 ust. 3 oraz informację o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach; 5) uzyskane przez nauczyciela oceny punktowe; 6) średnią arytmetyczną punków, o której mowa w § 13 ust. 3; 7) uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji; 8) podpisy członków komisji uczestniczących w jej pracach.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ocena komisji egzaminacyjnej budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia przywołanych powyżej kryteriów.

Do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. powołał komisję egzaminacyjną, której skład ustalono zgodnie z przepisem art. 9g ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia MENiS. W dniu 4 grudnia 2012 r. komisja egzaminacyjna podjęła rozstrzygnięcie w obecności 5 członków komisji, zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia MENiS. Podczas egzaminu S.K. dokonała prezentacji dorobku zawodowego oraz odpowiadała na pytania członków komisji. Każdy z członków komisji ocenił spełnianie przez skarżącą wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego, określonych w § 7 ust. 2 rozporządzenia MENiS w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, według skali punktowej od 0 do 10. Średnia arytmetyczna punktów przyznanych przez poszczególnych członków komisji wyniosła 6,33 punktów. Na tej podstawie, w oparciu o § 13 ust. 4 w/w rozporządzenia, komisja egzaminacyjna orzekła, że S.K. nie zdała egzaminu na stopień nauczyciela mianowanego, ponieważ średnia arytmetyczna punktów uzyskanych przez wnioskodawcę nie wyniosła co najmniej 7 punktów. Z przebiegu prac komisji sporządzono protokół. Protokół ten, zdaniem sądu, nie spełnia jednak wszystkich przesłanek określonych w § 13 ust. 3 i § 14 ust. 1 rozporządzenia MENiS.

W ocenie sądu, jakkolwiek postępowanie przed komisją egzaminacyjną, w skład której wchodzą profesjonaliści mający stosowną wiedzę i doświadczenie umożliwiające ocenę spełniania przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w skali punktowej, zakłada pewną autonomię działań z punktu widzenia oceny dorobku zawodowego nauczyciela i jego kwalifikacji, to jednak wyrazem dokonanej ceny winno być uzasadnienie, zawierające nie tylko stwierdzenia wartościujące i ocenne, ale także informację o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach na pytania komisji stanowiącą element postępowania, który prowadzi do wydania oceny przez poszczególnych członków komisji i w efekcie do stwierdzenia czy zdał on egzamin czy też nie. Uzasadnienie komisji winno więc zawierać informacje o udzielonych przez nauczyciela odpowiedziach na postawione pytania i wyjaśnia czy i w jakim zakresie są one pełne/adekwatne/wystarczające do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu komisja egzaminacyjna powołana przez Burmistrza do przeprowadzenia postępowania egzaminacyjnego na wniosek S.K. ubiegającej się o stopień nauczyciela mianowanego nie działała zgodnie z procedurą określoną w przepisach rozporządzenia MENiS. Fakt dokonywania oceny na skali punktowej nie zwalnia komisji kwalifikacyjnej od obowiązku odniesienia się do konkretnych wymagań określonych w § 8 ust. 2 oraz wskazania ich spełniania bądź niespełniania.

W protokole sporządzonym w dniu egzaminu w pkt V, w którym należało zgodnie z informacją przy nim podaną "kolejno wpisać zadawane pytania i odpowiedzi udzielone przez nauczyciela", znajduje się treść 10 pytań zadanych nauczycielce oraz lakoniczne informacje, które miały w ocenie komisji stanowić odpowiedzi S.K.. W ocenie sądu przytoczone hasła: "rozwijanie samodzielnego myślenia i samodzielnej pracy, uczy współpracy"; "wykorzystuje różne narzędzia takie jak: rozmowa, ankieta, kwestionariusze, obserwuje. Do pomocy wykorzystuje Radę Rodziców, PPP [...], MOPR. Kuratorium Oświaty, pedagog szkolny", czy "zajęcia sportowe, gry i zabawy ruchowe, gazetki ścienne" – nie wskazują czy odpowiedź udzielona przez nauczyciela została uznana za prawidłową i wyczerpującą, a zawarte w protokole ogólnikowe stwierdzenia niepoddające się kontroli i weryfikacji dowodzą naruszenia określonego w § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wymogu podania informacji o udzielonych odpowiedziach i pośrednio wskazują na naruszenie zawartego w tym samym przepisie obowiązku odzwierciedlenia w protokole wszystkich pytań zadanych nauczycielowi w czasie rozmowy kwalifikacyjnej.

Oczywiście ocena komisji kwalifikacyjnej jest wiążąca dla organu wydającego decyzje. Niemniej jednak ocena ta powinna być uzasadniona - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MENiS, poprzez wykazanie powodów, które przyczyniły się do jej wydania, z uwzględnieniem wymagań kwalifikacyjnych na stopień nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Ocena ta powinna się znaleźć również w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza odmownej, bowiem jej adresat tylko poprzez odwołanie do organu wyższego stopnia, który z mocy art. 9h powołanej ustawy Karta Nauczyciela sprawuje nadzór nad czynnościami komisji kwalifikacyjnej, może zakwestionować brak należytej oceny, co jest wadą postępowania kwalifikacyjnego. W treści decyzji nie odniósł się Kurator Oświaty do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, a wskazujących na stronniczość i niechęć niektórych członków komisji do jej osoby, co spowodowało zaniżenie ocen z oceny dorobku zawodowego oraz odpowiedzi udzielonych na poszczególne pytania. Powyższe uwagi potwierdziła przedstawicielka związku zawodowego odnotowując w pkt X protokołu, że "atmosfera [egzaminu] mogła wpłynąć na odpowiedzi Pani K., wyglądał ten egzamin jak próba słuszności niezaliczenia poprzedniego [egzaminu]". W ocenie sądu organ sprawujący nadzór nad czynnościami komisji kwalifikacyjnej winien był odnieść się także do powyższego zarzutu.

Sąd uznał więc, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela w związku z § 13 i 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.