IV SA/Wa 49/13

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych (wypożyczalni) oraz dwóch budynków gospodarczo – garażowych, na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym K., gmina S..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia inwestora – L. K. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonując uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest przeanalizować czy przedłożony projekt jest zgodny z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a nie -jak wskazuje L. K. - odnosić się do wniosku inwestora. Tym samym organ nie zgodził się z stanowiskiem skarżącego, że o kwalifikacji danego obiektu jako służącego potrzebom turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej jest jego rzeczywiste przeznaczenie, a nie wyłącznie nazwa użyta przez inwestora we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dwa z planowanych budynków mają pełnić funkcję gospodarczo – garażową. W ocenie organu funkcja budynku określona jako "garażowa" wskazuje, że część tego budynku ma być przeznaczona na przetrzymywanie samochodów. Bez znaczenia natomiast jest wskazywany przez inwestora w zażaleniu - zamiar przetrzymywania w garażu sprzętu na potrzeby amatorskiego połowu ryb. Organ uznał za niezrozumiałe wznoszenie budynku w zupełnie innym celu, niż ten którego przeznaczenie zdeterminowane jest jego właściwością. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał jednocześnie, że dopuszczenie budowy budynku gospodarczo - garażowego na terenie [...]Parku Krajobrazowego w strefie objętej zakazem zabudowy jest niezgodne z prawem.

Dalej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Generalny Dyrektor uznał, że budynki służące jako "baza noclegowa dla wędkarzy" nie mieszczą się w pojęciu "obiektów służących turystyce wodnej". Obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej nie są bowiem w sposób bezpośredni związane z zapewnieniem noclegu, przy czym nocleg nie może być utożsamiany z turystyką wodną w ścisłym znaczeniu tego pojęcia. Turystyka wodna to rodzaj rekreacji, która odbywa się na terenach wód, a przez obiekty służące takiej turystyce należy rozumieć obiekty, które są niezbędne do jej uprawiania. Zatem funkcja noclegowa planowanego budynku, na którą powołał się L. K. nie mieści się w kategorii budynków dopuszczonych do realizacji w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się również ze skarżącym, że obiekty wskazane we wniosku służą nie tylko turystyce wodnej, ale również gospodarce rybackiej. Organ wskazał, że gospodarka rybacka jest pojęciem ustawowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. nr 189, poz. 1471 ze zm.) podmiotem, który jest obowiązany do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jest "uprawniony do rybactwa". Racjonalną gospodarką rybacką jest jedynie działalność uprawnionych do rybactwa, prowadzona jako działalność gospodarcza. W konsekwencji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że wypożyczalnia sprzętu wędkarskiego nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący racjonalnej gospodarce rybackiej.

Skargę do Sądu na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. wywiódł L. K.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że budynki pełniące funkcję noclegową rozumianą jako miejsce do krótkotrwałego wypoczynku dla osób korzystających z usług wypożyczalni sprzętu wędkarskiego nie mieszczą się w kategorii "obiektów służących turystyce wodnej". Do kategorii powyższych obiektów należy zaliczyć takie obiekty, których celem jest zapewnienie dogodnego sposobu korzystania z wód dla potrzeb turystyki. Turystyka wodna podobnie jak inne odmiany turystyki jest rodzajem aktywności ludzkiej, która służy szeroko rozumianemu odpoczynkowi. Uboczna, noclegowa funkcja obiektów nie może być w takiej sytuacji zostać uznana za niezwiązaną z realizacją działalności mieszczącej się w ramach pojęcia turystyki wodnej. W ocenie skarżącego nieuprawnione jest zawężanie definicji "obiektów służących turystyce wodnej" przez organ, wprowadzeniem dodatkowych kryteriów tj. niezbędności i bezpośredniości. Skarżący stoi na stanowisku, że zorganizowane obiekty, stanowiące bazę usługowo – wypoczynkową wypożyczalni sprzętu wędkarskiego o parametrach i przeznaczeniu zawartym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, spełniają funkcję budynków służących turystyce wodnej.

W ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" – zdaniem skarżącego - mieszczą się również obiekty służące jako zaplecze gospodarczo-techniczne, niezbędne do należytego utrzymania wypożyczalni sprzętu wędkarskiego i pływającego. Sprzęt przeznaczony do uprawiania turystyki wodnej ze względu na stały kontakt z wodą wymaga bieżącej konserwacji, a także przechowywania w odpowiednich warunkach w okresie zimowym. L. K. jest przekonany, że dwa budynki gospodarczo – garażowe objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy służą turystyce wodnej, organ zaś pominął jego wyjaśnienia dotyczące celu jakiemu mają służyć budynki gospodarczo-garażowe.

W ocenie skarżącego niespójna i sprzeczna wewnętrznie jest dokonana przez organ interpretacja pojęcia "pomieszczenia garażowe". Skarżący wskazał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z jednej strony wskazuje, że podstawowym przeznaczeniem budynków określanych jako gospodarczo–garażowe jest przechowywanie samochodów, z drugiej nie kwestionuje idei skarżącego, aby obiekt nazwane garażem służył do przetrzymywania sprzętu wędkarskiego. Skarżący podniósł, że brak jest podstaw do uznania, że budynek w części garażowej będzie służył przetrzymywaniu w nim samochodów.

Skarżący zwrócił również uwagę, na rozumienie przez organ pojęcia "garaż" i wskazał, że ustawa prawo budowlane ani nie definiuje tego pojęcia, ani nie zawiera wskazań pozwalających na jego interpretację. Skarżący wskazał, że termin "garaż do dwóch stanowisk" oraz "garaż powyżej dwóch stanowisk", które przywołał organ w zaskarżonym postanowieniu pojawiły się jedynie wśród kategorii obiektów wymienionych w załączniku do ustawy prawo budowlane.

L. K. wskazał również, że organ mimo licznych wątpliwości w sprawie nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszając w ten sposób art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, jak również całkowicie pominął stanowisko L. K. zajęte w sprawie naruszając dyspozycję art. 10 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych (wypożyczalni) oraz dwóch budynków gospodarczo-garażonych na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gmina S.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego a także na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" – kod obszaru [...], ustanowionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 299, poz. 2313, ze zm. ), wobec którego aktualnie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. nr 25, poz. 133).

Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880, ze zm.) są m.in. parki krajobrazowe i obszary Natura 2000.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami o organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) z dniem 1 sierpnia 2009 r., utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 1 – 14 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W art. 17 ust. 1 pkt 1 – 14 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie parku krajobrazowego. Organ tworzący park krajobrazowy może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ tworzący park krajobrazowy.

[...] Park Krajobrazowy został utworzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W Parku tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1–13 rozporządzenia. W szczególności w pkt 7 § 3 ust. 1 wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony w parku krajobrazowym, przewidzianemu w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) ustala m.in. sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczących rodzaju zabudowy oraz ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków usługowych (wypożyczalni) oraz dwóch budynków gospodarczo-garażowych. Jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę usługową. Jako funkcję zabudowy, czyli określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, wskazano bazę gospodarczo-noclegową wypożyczalni sprzętu wędkarskiego i pływającego dla wędkarzy.

Z powyższego wynika, że w budynkach usługowych ma być prowadzona wypożyczalnia sprzętu wędkarskiego i pływającego dla wędkarzy. Natomiast budynki gospodarczo-garażowe, których rodzaj zabudowy nie został określony, mają być użytkowane jako baza gospodarczo-noclegowa.

Planowane do zrealizowania na działce inwestycyjnej nr [...] budynki będą zlokalizowane w odległości ok. 60 m od linii brzegowej Jeziora Z.

Z zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wynika zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior. Zakaz ten obowiązuje również planowaną inwestycję. Wprawdzie przepis ten dopuszcza odstępstwo od tego zakazu w sytuacji, gdy budowa nowych obiektów służy turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, to jednak w ocenie Sądu organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wywiódł, że odstępstwo od zakazu nie obejmuje przedmiotowej inwestycji.

Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które regionalny dyrektor ochrony środowiska zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony przyrody.

W przedmiotowej sprawie inwestycja nie została określona w projekcie decyzji w sposób jasny i czytelny. Chociażby dlatego, że funkcja noclegowa miałaby być realizowana w budynkach gospodarczo-garażowych. O ile rodzaj zabudowy usługowej w postaci dwóch budynków wypożyczalni sprzętu wędkarskiego i pływającego dla wędkarzy może być zaliczony do obiektów służących turystyce wodnej, przy założeniu, że w pewnych okolicznościach wędkarstwo może być turystyką, chociaż częściej jest sportem bądź rekreacją. To jednak wysunięcie na plan pierwszy funkcji, czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych, jako bazy gospodarczo-noclegowej wypożyczalni powoduje, że inwestycja łamie zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Odstępstwa od zakazu ustanowionego ww. przepisem muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. W pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora mogą być budowane jedynie obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, bo budowa wszystkich innych obiektów budowlanych w tym pasie jest zakazana. W przedmiotowej sprawie dotyczy to budynków gospodarczo-garażowych i związanej z nimi funkcji zabudowy w postaci bazy gospodarczo-noclegowej, gdyż nie są to obiekty służące turystyce wodnej w znaczeniu odstępstwa od zakazu o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, co dało podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, o których mowa w skardze.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.