II SA/Rz 198/13

Uzasadnienie

Sygn. II SA/Rz 198/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi D. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia – na skutek wznowienia postępowania – ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa stacji bazowej [...] polegającej na budowie wieży wraz z systemem anten nadawczo-odbiorczych oraz posadowieniem kontenera u podnóża wieży, wraz z zasilaniem w energię elektryczną, w R. – P. na działce nr 2098, obr. [...] oraz ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla w/w przedsięwzięcia.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.)

w zw. z art. 50, 54, 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej w skrócie u.p.z.p.).

Stan faktyczny sprawy jest następujący;

Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "budowa stacji bazowej [...] polegającej na budowie wieży wraz z systemem anten nadawczo – odbiorczych oraz posadowieniem kontenera u podnóża wieży wraz z zasilaniem w energię elektryczną planowanej w R. – P. na działce ewidencyjnej nr 2098 obr. [...]" dla A. Sp. z o.o. (dalej także Spółka lub A.). Decyzja ta została doręczona stronom postępowania najpóźniej w dniu 4 lutego 2009 r. W odniesieniu do inwestora – A. na znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w decyzji widnieje odcisk prezentaty kancelarii ogólnej z datą 3 lutego 2009 r. z nazwiskiem A. N. Brak natomiast podpisu osoby odbierającej pismo.

W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajduje się kopia odwołania A. sporządzonego z datą 23 lutego 2009 r. z prezentatą wpływu do Sekretariatu Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lutego 2009 r. oraz pismo przewodnie z przedłożeniem odwołania przez organ z dnia 3 marca 2009 r., z którego wynika, iż odwołanie złożono po upływie 14 dni od daty otrzymania decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez A.

Postanowieniem z tego samego dnia, z tą samą sygnaturą akt ([...]) SKO, podając jako postawę przepisy art. 66 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. zawiadomiło wnioskodawcę – A. o możliwości wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wskazało, że kierowane do tego organu odwołanie, oprócz wskazania okoliczności wykazujących wadliwość zaskarżonej decyzji, zawiera argumentację dotyczącą kwestii wznowienia postępowania, zatem Kolegium niezależnie od rozpatrzenia sprawy wszczętej odwołaniem, zobligowane było w trybie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomić Spółkę, iż w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją powinna wnieść odrębne podanie do Prezydenta Miasta [...], który jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Kolegium pouczyło też o treści art. 66 § 2 k.p.a.

Jak ustalił Prezydent w oparciu o kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru nadesłaną przez SKO, postanowienie powyższe zostało doręczone A. w dniu 13 maja 2009 r.

W dniu 1 czerwca 2009 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek A. o wznowienie postępowania. Wniosek powyższy nadany został w urzędzie pocztowym w dniu 29 maja 2009 r. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak prawidłowego doręczenia decyzji inwestorowi.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r.

Kolejno zostały wydane następujące decyzje:

1) decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r. i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a., jednak nie może zostać uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść taka sama decyzja,

2) decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], którą uchylono w całości w/w decyzje Prezydenta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia,

3) decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], którą Prezydent uchylił decyzją własną z dnia [...] stycznia 2009 r.,

4) decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą uchylono w całości w/w decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia,

5) decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą uchylono własną decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r. i odmówiono ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji,

6) decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą uchylono w/w decyzję Prezydenta w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na skutek wznowienia postępowania - uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa stacji bazowej [...] polegającej na budowie wieży wraz z systemem anten nadawczo-odbiorczych oraz posadowieniem kontenera u podnóża wieży, wraz z zasilaniem w energię elektryczną, w R. – P. na działce nr 2098, obr. [...] oraz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla w/w przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że inwestor A. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 14 listopada 2008 r. wystąpiła o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla w/w przedsięwzięcia. Kilkakrotnie odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla w/w inwestycji w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.iz.p. Kilkakrotnie SKO z różnych powodów uchylało zaskarżone decyzje i przekazywało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W szczególności organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 56 u.p.iz.p., a mianowicie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. R., D. P., P. B., J. K., P. P. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalenia

i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, że organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń,

b) art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieustalenie czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i kiedy inwestor dowiedział się o decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r..

2) przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu,

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 upizp w zw. z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego, poprzez nieustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny,

4) art. 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych.

SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że nie ulega wątpliwości,

że uchylona we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzja Prezydenta

z dnia [...] stycznia 2009 r. była wadliwa, albowiem naruszała przepisy prawa, na co wielokrotnie zwracał uwagę organ odwoławczy w wydanych decyzjach kasacyjnych. Zasadnym było zatem uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. i wydanie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia uwzględniającego całokształt okoliczności faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy stwierdził,

że w toku wznowionego postępowania administracyjnego Prezydent dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym, przewiduje się realizację przedsięwzięcia. Wydając zaś decyzję uwzględnił wszelkie wymogi formalne tej decyzji wynikające z art. 54 u.p.iz.p. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, co do braku sprzeczności planowanej inwestycji

z przepisami odrębnymi. Kolegium podało, że wbrew zarzutom zawartym

w odwołaniach – bezzasadna jest argumentacja o konieczności zapewnienia ochrony osobom trzecim, dysponującym prawami do nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. SKO zasygnalizowało, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do żadnej z kategorii przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji, tym samym zamierzona inwestycja nie była objęta wymogiem uzyskania decyzji środowiskowej. Konkludując Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie uchybił żadnej z obowiązujących norm prawnych i nie budzi zastrzeżeń sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie, zatem wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia kiedy A. dowiedziała się o decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazało, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania zostało doręczone inwestorowi w dniu 13 maja 2009 r., co oznacza, iż wnosząc podanie o wznowienie postępowania w dniu 29 maja 2009 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) został zachowany miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a.

W skardze D. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła zarzuty jak w odwołaniu. W uzasadnieniu podniosła, że w niniejszej sprawie popełniono szereg uchybień proceduralnych doprowadzając do powstania absurdalnych sytuacji takich jak powołanie się na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1683/08, który został następnie uchylony przez NSA. Nadto organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że inwestor odwołując się od decyzji z dnia [...] syczenia 2009 r. nie wiedział o jej wydaniu. W istocie organ nie ustalił, kiedy inwestor faktycznie powziął wiadomość o wydaniu decyzji w sytuacji, w której się odwołał od niej podnosząc merytoryczne zarzuty. Nadto skarżąca zarzuciła, że oba organy przyjęły stan faktyczny i prawny w kwestii kwalifikacji inwestycji dokonany przez osobę nieuczestniczącą w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Nadmienić wypada, że kontrola legalności zaskarżonych do sądu decyzji odbywa się w określonej kolejności. Najpierw sąd bada czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego i dopiero w razie stwierdzenia braku takich uchybień może zbadać czy naruszono przepisy prawa materialnego.

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i to z przyczyny, która została w niej podniesiona.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Przesłanką wznowienia była podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Rzeczywiście zastrzeżenia musiała wzbudzać kwestia prawidłowego doręczenia inwestorowi decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego objętej wnioskiem złożonym przez A., z tego powodu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w decyzji brak podpisu osoby potwierdzającej odbiór (wbrew art. 46 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Z kolei przepis art. 148 k.p.a. stanowi: § 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. _@POCZ@__@KON@_§ 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji".

Z powyższych unormowań jasno wynika, że w przypadku podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jest to przepis szczególny w odniesieniu do ogólnej zasady przewidzianej przez § 1.

W ocenie Sądu strona, która składa odwołanie od decyzji, formułując konkretne zarzuty do tej decyzji, najpóźniej w dniu sporządzenia tego środka zaskarżenia musiała widzieć o decyzji. Analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy, w tym w szczególności treści złożonego przez A. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. – wbrew uzasadnieniu postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanego na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. – nie daje absolutnie żadnych podstaw do stwierdzenia, że w odwołaniu tym zawarto jakiekolwiek argumenty dotyczące kwestii wznowienia postępowania. Takie kwestie nie są tam w ogóle podnoszone.

Tymczasem przepisy art. 66 § 1 i 2 k.p.a. mają zastosowanie tylko wówczas, gdy występuje tzw. wielość żądań w podaniu. Jeśli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i informuje go o treści § 2, zgodnie z którym odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania.

Ponieważ z uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. jasno wynika, że to w odwołaniu miały być podnoszone przez inwestora okoliczności wyczerpujące jednocześnie podanie o wznowienie postępowania, to opierając się na treści odwołania znajdującego się w przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego (całe akta postępowania odwoławczego o sygn. [...] mimo wezwania Sądu nie zostały przedstawione) należało stwierdzić, że w odwołaniu A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w rzeczywistości brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na intencje Spółki zakwestionowania w/w decyzji w trybie postępowania wznowieniowego. Nie zachodziła więc sytuacja przewidziana przepisem art. 66 § 1 k.p.a. wielości żądań w podaniu, stąd nie mógł zaistnieć także skutek przewidziany w § 2 tego przepisu. Dochowanie 14-dniowego terminu od daty doręczenia zawiadomienia o powinności wniesienia odrębnego podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy w odwołaniu nie zawarto żądań związanych ze wznowieniem postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może więc skutkować w tym przypadku przyjęciem, że to z postanowienia strona dowiedziała się o decyzji.

Słusznie więc zarzuca skarżąca, że organy nie zbadały kiedy inwestor dowiedział się o decyzji. Kwestia ta – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 148 § 2 k.p.a. nie została wyjaśniona przez organy, co z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W razie bowiem ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie miesięcznego terminu do jego złożenia liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r., organ powinien w pierwszej kolejności odmówić wznowienia postępowania, a ewentualnie w razie, gdy to postępowanie zostało wznowione wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji własnej.

Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji szczegółowo wymienionych w pkt I wyroku oraz postanowienia o wznowieniu postępowania, a także pozostającego w granicach sprawy postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanego na podstawie art. 66 § 1 i 2 k.p.a., którym Prezydent Miasta [...] był związany, skoro – jak wynika z akt sprawy – brak było podstaw do jego wydania. Wyrok znajduje podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych podnoszonych przez stronę zarzutów.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy podejmą w pierwszej kolejności czynności pozwalające na ustalenie, kiedy i w jakich okolicznościach A. dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz ocenią, czy podanie zostało złożone w terminie. W zależności od ustaleń w tym zakresie wydadzą stosowne orzeczenia.

W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na postawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.