II OSK 1770/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1278/13, odrzucił skargę E. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr I-III.7821.3.2013 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr I-III.7821.3.2013 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa nr 2/2013 z dnia 19 kwietnia 2013 r., znak: AR.6740.61.13.2013.JB61 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa Al. R. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz przebudowami istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na następujących działkach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – pas drogowy: w obrębie ewidencyjnym nr ... Rzeszów – Nowe Miasto, powiat miasto Rzeszów: ... (w nawiasach numery działek przed podziałem) na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa, w części dotyczącej pkt I i III decyzji i jednocześnie orzekł w tym zakresie, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W dniu 9 września 2013 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 11f ust. 3, 4 i 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję z dnia 30 sierpnia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej doręczył wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony postępowania zawiadomił o jej wydaniu. W zawiadomieniu tym zawarto informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji oraz wskazano, że pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia zawarte jest w tejże decyzji. O wydaniu powyższej decyzji Wojewoda zawiadomił także w drodze obwieszczenia, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta, na stronie internetowej ww. Urzędu oraz poprzez umieszczenie w lokalnej prasie codziennej.

W dniu 31 października 2013 r., za pośrednictwem Wojewody Podkarpackiego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E. G. – reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego R. K., na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Podkarpackiego.

Sąd Wojewódzki odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia się pozostałe strony w drodze obwieszczenia, ponadto zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący E. G. jest współwłaścicielem działki nr ... położonej w obrębie ewidencyjnym nr ... Rzeszów – Nowe Miasto, powiat miasto Rzeszów, przez którą zaplanowano przebieg przedmiotowej inwestycji drogowej. Zgodnie zatem z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powinno zostać mu doręczone zawiadomienie o wydaniu przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji z dnia 30 sierpnia 2013 r. Zawiadomienie takie zostało skierowane do pełnomocnika skarżącego w dniu 9 września 2013 r. (k. 26 akt administracyjnych) i odebrane w dniu12 września 2013 r.

Sąd Wojewódzki zauważył, że przewidziany w art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sposób zawiadamiania strony o wydanej decyzji ma ten skutek, że termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. – przewidziany do wniesienia skargi – winien być liczony od momentu zapoznania się przez stronę z treścią decyzji, najpóźniej jednak od dnia, w którym upływa termin 14 dni od momentu doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.

Sąd ustalił, że pełnomocnik E. G. – radca prawy P. K. upoważnił w dniu 17 września 2013 r. aplikanta radcowskiego do przeglądania akt sprawy, w szczególności do zapoznania się z treścią decyzji z dnia 30 sierpnia 2013 r. oraz do wykonania fotokopii tejże decyzji. W aktach sprawy brak jest informacji w jakim dniu upoważniony aplikant zapoznał się z treścią przedmiotowej decyzji, jednakże fakt ten nie wywołuje dla skarżącego żadnych negatywnych skutków, bowiem nawet gdyby pełnomocnik zapoznał się z treścią decyzji wcześniej, Sąd, w rozpatrywanej sprawie, przyjął najbardziej korzystny dla skarżącego sposób obliczenia terminu do wniesienia skargi, liczony po upływie czternastu dniu od momentu doręczenia stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji, tj. 26 września 2013 r. Mając zatem na uwadze, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, w przedmiotowej sprawie upływał zatem w dniu 26 października 2013 r. (sobota). W świetle zaś art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy, to w okolicznościach sprawy ostatnim dniem na złożenie skargi był 28 października 2013 r. (poniedziałek). Tym samym wniesienie skargi w dniu 31 października 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11f ust. 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 49 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że termin doręczenia decyzji należy liczyć od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11 ust. 3 zdanie 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, skutkujące przyjęciem, że skarzący uchybił terminowi do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. i jej odrzuceniem;

- art. 232 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez zwrot wpisu od skargi pomimo braku podstaw do jej odrzucenia.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w nich podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące interpretacji i zastosowania w sprawie przepisów art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 49 k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że skuteczność doręczenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej związana jest wyłącznie z doręczeniem skarżącemu indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, co wpływało na rozpoczęcie biegu terminu do złożenia skargi.

Stosownie do art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepisem szczególnym dającym podstawę do zastosowania instytucji doręczenia przez obwieszczenie jest przywoływany wyżej art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. stanowiący, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydawanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji dla wnioskodawcy termin przewidziany na złożenie odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. Podkreślić należy, że z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 cyt. ustawy, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się jeszcze indywidualnie. W zakresie określenia skutków prawnych indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, zgodzić się należy z poglądem, że posiada ono jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tym osobom związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Jeżeli wobec tego kręgu osób miałaby ta reguła być wyłączona, to musiałoby to wynikać wprost z przepisu. Nie jest też możliwe przypisanie omawianemu zawiadomieniu skutków zastępczego doręczenia decyzji, a tym bardziej doręczenia decyzji (por. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Komentarz, Marian Wolanin, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2010, str. 170-178).

Sąd Wojewódzki błędnie wywodzi, że dzień skutecznego doręczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości indywidualnego zawiadomienia powinien być traktowany jako początek biegu 30 - dniowego terminu na złożenie odwołania. Gdyby taki skutek miał być przypisany tej formie zawiadamiania o decyzji to oznaczałoby to zrównanie ze sposobem zawiadomienia zastrzeżonym dla wnioskodawcy. Tymczasem przepis art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. wyraźnie ograniczył formę indywidualnego doręczenia decyzji tylko co do wnioskodawcy. Brak podstaw by indywidualnemu zawiadomieniu przypisać analogiczne skutki prawne do tych, które wynikają z doręczenia decyzji bądź skutków związanych z publiczna formą zawiadomienia o wydaniu decyzji.

Dodać należy, że wymienione regulacje mają realizować cele polegające na uproszczeniu i przyspieszeniu postępowań administracyjnych związanych z realizacją szczególnych inwestycji infrastrukturalnych oraz takich, które związane są udziałem większej liczby stron (budowa obiektów liniowych, lokalizacja inwestycji celu publicznego, transport kolejowy). W omawianych przepisach wprowadzone zostały rozwiązania w różnym stopniu zabezpieczające minimalny stopień gwarancji procesowych, koniecznych do ochrony interesów tych osób, których prawa rzeczowe do nieruchomości są naruszane. Taki charakter ma również zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślenia wymaga, że wprowadzone tym przepisem odstępstwo od zasady doręczania decyzji na piśmie jest wynikiem całości unormowań przyjętych w tej ustawie, a podporządkowanych konieczności uproszczenia i przyspieszenia procedury w sprawach inwestycji drogowych. Ten kontekst normatywny nie został należycie dostrzeżony przez Sąd Wojewódzki. Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z dyrektywami językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi. W rezultacie błędne zastosowanie przepisu art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 49 k.p.a. musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania celem dokonania stosownych ustaleń na okoliczność publicznego zawiadomienia o wydaniu decyzji w sposób określony w art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd Wojewódzki winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).