IV SA/Po 188/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (j.t. Dz. U. 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm. - dalej ustawa - obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t.. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) nakazał J. i Z.P. dokończenie rozpoczętych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki położonej w K. przy ul. K. [...] zgodnie z oceną techniczną wykonaną przez mgr inż. Z.J. i mgr inż. J.G., w terminie do dnia 30 lipca 2010 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego związanego z utwardzeniem powierzchni działki objętej zakresem postępowania ustalono, że roboty zostały rozpoczęte bez dopełnienia złożenia zgłoszenia prowadzenia robót, co stanowiło naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] .12.2009 r. PINB zobowiązał J. i Z. P. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającej rzędne terenu wzdłuż granicy działek [...] i [...],[...] i [...] oraz [...] i [...] mierzone po obu ich stronach. W dniu 13.01.2010 r. została przedłożona w Inspektoracie inwentaryzacja nakazana powyższym postanowieniem. Charakteryzując ukształtowanie terenu na spornych działkach PINB wskazał, że spadek terenu działki nr [...] występuje wzdłuż granicy z działką nr [...] i nr [...] z zastrzeżeniem, że teren wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] , a nr [...] jest wyższy po stronie działek nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że nieruchomość P.P. jest nieco wyżej niż nieruchomość państwa J. i Z.P. Działka nr [...] od strony północnej jest niżej położona niż działka nr [...] i jej pochylenie jest w kierunku zachodnim, tj. w kierunku działki nr [...]. Wykonane utwardzenie posiada spadek poprzeczny i podłużny ca 1%. Spadek został wykonany od budynku przy ul. K. [...], co jest zgodne ze sztuką budowlaną w kierunku działki nr [...] i nr [...]. Krawędź boku utwardzenia oddalony jest ca 1,50 m od granicy z działką nr [...] i jego powierzchnia jest o kilka centymetrów wyżej niż grunt rodzimy na działce nr [...]. Z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że grunt rodzimy na działce nr [...] i nr [...] jest wyżej niż na działce nr [...]. Naturalny spadek z działki nr [...] jest w kierunku działki nr [...], a z działki nr [...] w kierunku działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożona ocena techniczna wykonana przez uprawnionych projektantów branży drogowej i sanitarnej zawiera opis stanu zastanego, jak i zakres robót do wykonania. Wykonanie robót zgodnie z rozwiązaniem podanym przez projektantów uniemożliwi odprowadzanie wód opadowych na teren działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do przeprowadzenia dowodów, wnioskowanych przez P.P. PINB zauważył, że pierwszy z wniosków dowodowych ujęty w piśmie z dnia 04.01.2010 r. pokrywał się co do tezy dowodowej z drugim z dowodów (opinii biegłego), a z kolei ten dowód został przeprowadzony w wyniku przedstawienia przez J. i Z. P. inwentaryzacji geodezyjnej, nakazanej postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2009r., wykonanej i opracowanej przez uprawnionego geodetę. Trzeci z dowodów objęty pismem (czyli z akt Prokuratury Rejonowej w K.) nie był możliwy do przeprowadzenia na skutek braku wskazania dokumentu w tych aktach, który miałby być przedmiotem dowodu oraz udowodnienia jakiej okoliczności miałby on służyć, albowiem P.P. wnosił o przeprowadzenie tego dowodu na okoliczność "zasadności" swoich twierdzeń, a więc nie celem udowodnienia konkretnych okoliczności, a celem oceny czynności procesowej, co nie jest przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym

B.P. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie podnosząc, że została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i obrony swoich praw.

Odwołanie złożył również P.P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad tego postępowania, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu P.P. wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu jego małżonki B.P. oraz współwłaścicieli działki nr [...], I. i M. W. PINB nie odniósł się przy tym do zarzutu niebezpieczeństwa powstania zagrożeń związanych z przekroczeniem przez sąsiadów minimalnej dopuszczalnej prawem odległości utwardzonych miejsc parkingowych od granicy ich działki w postaci narażenia odwołującego i jego rodziny na hałas, kurz oraz wdychanie spalin od parkujących przy granicy jego nieruchomości i manewrujących tam samochodów. Wnoszący odwołanie wskazał, że obowiązkiem PINB było, po otrzymaniu oświadczenia sąsiadów o odwołaniu darowizny, zobowiązanie ich na podstawie art. 100 § 1 kpa do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu ze stosownym powództwem, a jeśliby sąsiedzi wykazali, że już to zrobili, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołujący zwrócił również uwagę, że złożona przez sąsiadów do akt sprawy inwentaryzacja utwardzenia i rzędnych terenu wzdłuż granicy działek została wykonana niedokładnie, niezgodnie ze sztuką geodezyjną oraz treścią nałożonego postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. zobowiązania. Nie mogła zatem stanowić podstawy ustaleń i zapisów oceny technicznej, w której treści została powołana. Odwołujący wskazał przy tym na liczne sprzeczności i niejasności sporządzonej oceny technicznej.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].02.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...].02.2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. Ponadto organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym została pominięta B.P., będąca współwłaścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...]. W związku z tym został naruszony art. 28 kpa.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, gdyż postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych przez J. i Z. P. robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...], było prowadzone przez D.W., która postanowieniem WWINB z dnia [...].10.2010 r., została wyłączona od prowadzenia w/w sprawy. Jak wynika bowiem z przedłożonych przez PINB dla miasta K. dokumentów, D.W. pełniła funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego, położonego na nieruchomości przy ul. K. [...].

Na skutek skargi wniesionej przez P.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 ustawy zasadnie nałożył na uczestników postępowania obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. PINB opierając się na protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia 16.09.2009 r. w prawidłowy sposób ustalił, że uczestnicy postępowania wykonali częściowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia 26.02.2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Organ II instancji uznając zatem, że PINB wydał decyzję nr [...] z uchybieniem dwumiesięcznego terminu w sposób nieprawidłowy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie otwarło na nowo dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji w tym trybie. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżącego Sąd uznał, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Pominięcie B.P. zostało bowiem sanowane na etapie postępowania odwoławczego, w którym miała ona zapewniony pełny udział wraz ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi strony postępowania. Sąd odnosząc się do zarzutu wyłączenia z rozpoznania sprawy osoby pełniącej funkcję PINB, która uprzednio była kierownikiem budowy budynku mieszkalnego stanowiącego własność Z. i J. P., stwierdził, że uchybienie to nie miało ujemnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ani na uprawnienia procesowe skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznając niniejszą sprawę WWINB powinien odnieść się do wszystkich argumentów wskazanych przez skarżącego, dokładnie określić krąg podmiotów będących stronami postępowania, rozważając w tym zakresie, czy nie obejmuje on sobą również współwłaścicieli działki nr [...] – I. i M. W.. Organ II instancji uznając, że decyzja PINB jest błędna, gdyż została wydana z uchybieniem dwumiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 1 ustawy powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2012r. sygn. akt II OSK 1568/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez P.P. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że termin do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy biegnie od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, gdyż dopiero z doręczeniem postanowienia inwestor poweźmie informację, iż nie może dalej prowadzić robót budowlanych, poznania przyczyny wstrzymania tych robót, a w konsekwencji zastosowania się do nakazu zawartego w postanowieniu. W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało doręczone inwestorowi w dniu 30 grudnia 2009 r. a więc decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 1 ustawy i w związku z tym organ odwoławczy ma rozpoznać odwołania od tej decyzji i rozpoznać sprawę co do jej istoty pomijając już kwestie na które zwracał uwagę Sąd I instancji dotyczące formy rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana po terminie. W pozostałych kwestiach NSA stwierdził, że organ odwoławczy zastosuje się do poleceń wynikających z uzasadnienia Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 104 §1 i 2 oraz art. 138 §2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołań B.P. i P.P. od decyzji PINB z dnia [...].02.2010 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z naruszeniem art. 28 k.p.a. została pominięta B.P., będąca współwłaścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...]. Organ odwoławczy stwierdził również, że istotną kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu odwoławczym, jest fakt, iż postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych przez J. i Z. P. robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki na terenie należących do nich nieruchomości, było prowadzone przez D.W., która postanowieniem WWINB z dnia [...].10.2010 r. (znak: [...]), została wyłączona od prowadzenia w/w sprawy. D.W. pełniła bowiem funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego stanowiącego własność Z. i J.P. Organ odwoławczy stwierdził także, iż organ I instancji winien również ponownie ustalić krąg stron tegoż postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę obszar oddziaływania wykonanej przez Inwestora samowoli budowlanej.

J.P. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i obrazę prawa procesowego (art. 138 §2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestia pominięcia B.P. jako strony postępowania i udział w postępowaniu administracyjnym D.W., która wcześniej pełniła funkcję kierownika budowy ich budynku mieszkalnego, co do wpływu na wynik postępowania zostały przez organ II instancji ocenione odmiennie od stanowiska wyrażonego przez Sąd w wyroku z dnia 30.03.2011r. Odnosząc się do udziału w postepowaniu pracownika organu, który podlegał wyłączeniu, skarżacy wskazał, że D.W. w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji nie pracowała w PINB dla miasta K, a więc nie mogła w żaden sposób uczestniczyć w postępowaniu na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, krqg stron postępowania został ostatecznie ustalony już na etapie wydawania decyzji nr [...] i są nimi wyłącznie Z. i J. P. oraz B. i P. P. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie sygn. Akt IV SA/Po 89/11 WSA w Poznaniu zobowiązał WWINB do ustalenia kręgu podmiotów, z rozważeniem możliwości objęcia postępowaniem również współwłaścicieli działki nr [...] – I. i M. W. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zobowiązał jednak PINB do zbadania obszaru oddziaływania wykonanej przez Inwestora samowoli budwolanej. Zdaniem skarżacego materiał dowodowy zgromadzony w toku postepowania pozwala ustalić, czy I. i M. W. są stronami w niniejszym postępowaniu, bez potrzeby uchylania decyzji [...] i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżacy przeprowadził równiez wywód wskazujący, iż I. i M. W. nie przysługuje status strony zgodnie z art. 28 k.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

B.P. w obszernym piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2013r. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii pominięcia jej przez organ I instancji wskazała na okoliczność, iż sanowanie na etapie postępowania odwoławczego uchybienia polegającego na pominięciu jej w trakcie postępowania przed organem I instancji nie oznacza, iż błędy te zostały naprawione. Wskazała przy tym na podniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty wynikające z pominięcia jej osoby w postępowaniu przed organem I instancji. W piśmie procesowym podniosła, że materiał dowodowy potwierdza, że uchybień tych nie naprawiono w postępowaniu odwoławczym. Część z tych uchybień nie mogła być również naprawiona z uwagi na integralny związek z postępowaniem w I instancji. Wykluczał to również sam charakter uchybień, który sprawiał, że próba ich naprawienia w II instancji skutkowałaby naruszeniem w stosunku do B.P. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazana wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji w zakresie pominięcia B.P. świadczy również o naruszeniu art. 7 i art. 10 §1 k.p.a., co stanowi dostateczną podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się kwestii ustalenia statusu I. i M. W. wskazała, iż prowadzenie przez organ odwołaczy postępowania mającego na celu zbadanie, czy nie przysługuje im status strony wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania z art. 136 k.p.a. B. P. ustosunkowała się również do zawartych w skardze wywodów dotyczących spływu wód opadowych z działki należącej do J. i Z. P. Uchybienie przepisom postępowania w zakresie pominięcia jej w trakcie postępowania przed organem I instancji odniesiono również do nielegalności wszczęcia postępowania, jak i uzasadnienia postanowienia nr [...] poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji. W piśmie procesowym podniosła również, iż nie poczyniono jakichkolwiek, a tym bardziej bezspornych ustaleń faktycznych w przedmiocie faktu i skutków prawnych udziału w tym postępowaniu D.W., albo innych osób działających z jej upoważnienia lub w jej imieniu. Dowodzi tego treść uzasadnienia decyzji [...], w której nie ma nic na ten temat. Nie ma w niej zwłaszcza żadnych ustaleń faktycznych organu I instancji co do tego, od kiedy D.W. pracuje w PINB, od kiedy pełni funkcję kierownika tego organu, czy pełniła ją w trakcie prowadzenia obecnego postępowania legalizacyjnego, czy i w jakim charakterze ona sama albo inne osoby działające w jej imieniu lub z jej upoważnienia uczestniczyły w czynnościach tego postępowania, w tym nie tylko w wydawaniu wymienionych przez skarżacego postanowień [...],[...],[...], oraz decyzji [...] i [...], ale też w wydaniu przemilczanego postanowienia [...], na którym widnieje własnoręczny podpis D.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany w razie jego skasowania do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 (skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona), uchylił poprzednią decyzję z dnia [...].11.2010 r., nr [...]. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA. Powyższe nie dotyczy wyłącznie kwestii uchybienia terminu o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, t.j. 2 miesięcznego terminu do wydania przedmiotowej decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. NSA rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 przesądził bowiem, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydając decyzję nr [...] z dnia [...].02.2010 r. dochował terminu przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W dalszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...] z dnia [...].02.2010 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 §2 k.p.a.) oraz zasady związania organu wyrokiem Sądu (art. 153 p.p.s.a.), stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wbrew stwierdzeniu zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 za naruszenie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy uznał pominięcie B.P. w postępowaniu przed organem I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że B.P., nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Rację ma więc uczestnik postępowania dowodząc w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2013r. naruszenia art.10 k.p.a., według którego organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt wynika, że organ I instancji wydał decyzję nie zapewniając jej prawa udziału w prowadzonym postępowaniu. Nie przeszkodziło to jednak skarżącej w złożeniu odwołania w terminie. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie, przy uwzględnieniu faktu, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyznaje się, że wspomniane naruszenie kwalifikowane jest jako naruszenie przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje się zatem, że dla skuteczności podnoszonego zarzutu strona powinna wskazać czynności procesowe, których na skutek zaniechania organu nie była w stanie wykonać ( wyroki NSA z dnia 2 września 2009r. II OSK 1316/08 Legalis, 23 października 2008r. I OSK 1757/07 Legalis, 18 maja 2006 r., II OSK 831/05 Legalis, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005r. FPS 6/04 ONSAiWSA 2005/4/66 ). Jeżeli więc skarżąca, jako strona postępowania, pomimo nie zapewnienia jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji składa odwołanie, nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie odwołanie rozpoznać i przeprowadzić postępowanie z jej udziałem z poszanowaniem jej praw i zapewnić jej udział w tym postępowaniu. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, popartą poglądami doktryny, odwołanie może bowiem złożyć także strona, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym. Co do zasady również, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 roku, sygn. akt II SA/Gd 2258/98, Baza Orzeczeń LEX nr 46472; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1998 roku, sygn. akt II SA 1391/98, Baza Orzeczeń LEX nr 41308; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 1209/05, Baza Orzeczeń LEX nr 289245; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. akt II OSK 1276/05, Baza Orzeczeń LEX nr 505663; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Gd 1784/03, Baza Orzeczeń LEX nr 220249).

Odnosząc się do kwestii udziału w postępowaniu D.W., która była kierownikiem budowy na nieruchomości J. i Z. P., stwierdzić należy, że Sąd w wyroku z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 przesądził, iż powyższa kwestia nie miała wpływu na wynik sprawy. Co prawda na podstawie przedłożonych akt trudno stwierdzić, kiedy D.W. objęła stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K., jednak na podstawie przedłożonych akt administracyjnych można stwierdzić, że decyzja z dnia [...].02.2010r. nr [...] (k. 51-52 akt administracyjnych i k. 52-53 akt sądowych) oraz postanowienie z dnia [...].12.2009r. nr [...] wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy podpisane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. w osobie J. W. Powyższe oznacza, iż na dzień wydawania rozstrzygnięć w I instancji objętych zakresem niniejszego postępowania, D. W. nie pełniła funkcji organu Instancji. Powyższego nie zmienia fakt podpisania przez nią wskazanego przez B.P. w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2013r. postanowienia nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy powyższe postanowienie wydane zostało w dniu [...] sierpnia 2010r. (k. 207 akt administracyjnych PINB), a więc po wydaniu decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2010 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ odwoławczy wbrew zaleceniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 30.03.2011r. sygn. akt IV SA/Po 89/11 nie przeprowadził żadnych rozważań mających na celu ustalenie, czy zakresem niniejszego postępowania nie są objęci również współwłaściciele działki nr [...], t.j. I. i M. W. Powyższe stanowi oczywiste naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu stwierdzić należy również, iż tylko w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, iż państwo W. nie brali udziału w niniejszym postępowaniu, pomimo iż przysługuje im interes prawny w niniejszej sprawie, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 §2 k.p.a.

Stwierdziwszy uchybienie przepisom postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę WWINB odniesie się do wszystkich argumentów wskazanych we wniesionych odwołaniach z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ odwoławczy w szczególności dokładnie określi krąg podmiotów będących stronami postępowania, rozważając samodzielnie, czy nie obejmuje on sobą również współwłaścicieli działki nr [...] I. i M. W.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).