IV SA/Wa 2931/12

Uzasadnienie

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia S. P. (dalej "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia 12 czerwca 1982 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej "SKO") o stwierdzenie nieważności:

(1) decyzji Naczelnika Gminy W. powiat O. z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...], orzekającej o zakwalifikowaniu S. i Z. małżonków B., jako kandydatów na nabywców działki Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonej numerem [...], o powierzchni 2,46 ha, położonej w obrębie M,

(2) decyzji Naczelnika Gminy W. powiat O. z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...], orzekającej o zakwalifikowaniu S. S., jako kandydata na nabywcę działki Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,42 ha, położonej w obrębie M. (obie decyzje, określane dalej łącznie jako "decyzje Naczelnika").

2. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...], [...] SKO przekazało wniosek skarżącego do rozpatrzenia według właściwości Wojewodzie.

3. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., wydanym na podstawie art.61a k.p.a., Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności obu decyzji Naczelnika, uznając że skarżący nie posiada w sprawie objętej wnioskiem interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a.

4. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody.

III. Rozpatrzywszy wniesione zażalenie na postanowienie Wojewody zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Minister utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

Podzielając ocenę Wojewody odnośnie nieposiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a., Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

2. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości objęte decyzjami z 1982 r. stanowiły wyłączną własność Państwa, a skarżący nie był uczestnikiem postępowania o ustalenie kandydata na nabywcę tych nieruchomości.

3. W świetle powyższych okoliczności skarżący nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 r.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2012 r., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

1. Art.61a k.p.a. w związku z art.61 § 1 k.p.a. w związku z art.28 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.7 k.p.a. w związku z art.77 k.p.a. w związku z art.138 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Ministra, że postanowienie Wojewody było prawidłowe i że skarżący nie ma przymiotu strony niniejszego postępowania.

2. Art.124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art.138 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Ministra, że postanowienie Wojewody było prawidłowe, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia Wojewoda nie odniósł się do większości podniesionych przez skarżącego zarzutów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł w szczególności, co następuje:

1. Skarżący jest jednym z następców prawnych dawnego właściciela majątku ziemskiego M. (dalej "majątku"), przejętego na własność Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej – S. P.

2. W skład przejętego w ramach reformy rolnej majątku wchodził zespół dworsko – parkowy, obejmujący m.in. działki [...] i [...], będące przedmiotem decyzji z 1982 r.

3. Przed złożeniem przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 r., na wniosek skarżącego przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia w trybie uregulowanym w §5 i §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz.51), że majątek (bądź jego część) nie podpadał pod przepisy o reformie rolnej.

4. Postępowanie to zakończyło się orzeczeniami organów obu instancji, niekorzystnymi dla skarżącego. W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na decyzję odwoławczą tut. Sąd, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 780/04, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, wydanych w sprawie. Przesłanką do stwierdzenia nieważności obu orzeczeń było przyjęcie przez Sąd, zgodnie z ówcześnie obowiązującą linią orzeczniczą, że rozstrzyganie kwestii, czy dana nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, czy też nie, nie należy do właściwości organów administracji. W ocenie Sądu kwestie tego rodzaju stanowią spór o prawo rzeczowe, do rozstrzygania którego właściwe są sądy powszechne.

5. Aktualnie stanowisko sądów administracyjnych jest inne, niemniej w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, odsyłając skarżącego na drogę postępowania cywilnego.

6. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł do Sądu Rejonowego w O. pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej, dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład przejętego majątku.

7. Przedmiotem pozwu skarżącego były tylko te nieruchomości, które pozostają we władaniu Skarbu Państwa, a zatem nie działki nr [...] i [...] (których dotyczy decyzja z 1982 r.), które zostały zbyte przez Skarb Państwa osobom trzecim.

8. Niezależnie od faktu, że pozew skarżącego nie obejmował działek, których dotyczą decyzje z 1982 r., działek tych, z uwagi na fakt, że były integralną częścią zespołu pałacowo – parkowego, również dotyczyło postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez sąd powszechny.

9. Orzekając w przedmiocie pozwu sąd powszechny stwierdził w sposób jednoznaczny, że zespół pałacowo – parkowy, w tym działki, których dotyczą decyzje z 1982 r., nie podpadał pod działanie przepisów o reformie rolnej, a zatem nigdy nie przeszedł na własność Państwa. Powyższe ustalenie Sądu ma zasadnicze znaczenie pomimo faktu, że ostatecznie powództwo skarżącego zostało oddalone z tej przyczyny, że obejmowało ono również inne działki, aniżeli wchodzące w skład zespołu pałacowo – parkowego (którego częścią były działki, których dotyczą decyzje z 1982 r.).

10. Skarżący zamierza złożyć kolejny pozew, obejmujący wyłącznie działki wchodzące w skład zespołu pałacowo – parkowego. Mając na uwadze materiał dowodowy zebrany na potrzeby wcześniejszego postępowania przed sądem powszechnym, skarżący przyjmuje założenie, że jego żądanie co do tych działek, wchodzących w skład zespołu pałacowo – parkowego, których nie dotyczyły decyzje z 1982 r., zostanie przez sąd powszechny uwzględnione.

11. Pomimo tego, że działki, których dotyczą decyzje z 1982 r. zostały bezprawnie zbyte przez Państwo na rzecz osób trzecich (bezprawność ta wynika z faktu, że Skarb Państwa dokonał zbycia nieruchomości, których własności wcześniej skutecznie nie nabył na podstawie przepisów o reformie rolnej), skarżący nie ma możliwości odzyskania tych działek w naturze.

12. Zbycie przez Państwo nieruchomości osobom trzecim, którego elementem były decyzje z 1982 r., spowodowało szkodę na rzecz skarżącego. Gdyby decyzje te, wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie zostały wydane, to skarżący mógłby w naturze odzyskać działki, których te decyzje dotyczą, na zasadach takich jak reszta działek wchodzących w skład zespołu pałacowo – parkowego.

13. Wskazane wyżej okoliczności wskazują, że skarżący ma interes prawny w tym, aby żądać stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 r. umożliwiłoby skarżącemu odzyskanie nieruchomości w naturze (poprzez wystąpienie, w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji, z powództwem do sądu powszechnego o uzgodnienie księgi wieczystej w stosownym zakresie). Ewentualna odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. z racji przyczyn, o których mowa w art.158 § 2 k.p.a., stanowiłaby natomiast podstawę do podniesienia przeciwko Skarbowi Państwa roszczeń odszkodowawczych.

14. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo – administracyjnego krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie ogranicza się wyłącznie do osób, które były stronami postępowania, którym decyzja ta została wydana.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.61 a w związku z art.28 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów organy wadliwie uznały bowiem, że należy odmówić wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 r. z uwagi na to, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Interes taki skarżący posiada, stąd przesłanki do wszczęcia postępowania wystąpiły.

VII. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych, wydanych przedmiocie ustalenia kandydatów na nabywców nieruchomości na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 19, poz.114), które to zarządzenie wydano z kolei na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 z późn. zm.).

Zagadnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest przedmiotem pogłębionych analiz orzecznictwo sądowo – administracyjnego. Definiując zasadnicze przesłanki tego interesu wskazuje się tam, co następuje:

1. Pojęcie "interes prawny" użyte w przepisie art. 28 k.p.a. rozumiane w bezpośredni sposób oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09, publ. LEX nr 746842).

2. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 17 czerwca, sygn. akt I OSK 883/10, publ. LEX nr 990299).

3. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/10, publ. LEX nr 1081066).

4. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09, publ. LEX nr 898210).

5. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11, publ. LEX 1219073).

6. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09, publ. LEX nr 898210).

7. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, publ. LEX nr 485360).

8. (por. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09, publ. LEX nr 898210) W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 932/09 oraz z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 LEX 340207). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

VIII. W niniejszej sprawie występuje sytuacja, w której następca prawny byłego właściciela nieruchomości przejętej na własność Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit.e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej żąda wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie orzeczenia administracyjnego, na podstawie którego Skarb Państwa przejął własność nieruchomości (w przypadku przejęcia własności na podstawie art.2 ust.1 lit.e) dekretu sytuacja tego rodzaju nie mogłaby co do zasady mieć miejsca, albowiem przejęcie to następowało nie na podstawie konstytutywnego orzeczenia administracyjnego, a z mocy prawa), a orzeczenia administracyjnego na podstawie którego Skarb Państwa zbył uprzednio przejętą nieruchomość na rzecz osób trzecich (ściślej mówiąc, zbycie to nie nastąpiło bezpośrednio na podstawie decyzji z 1982 r., natomiast wydanie tych decyzji było koniecznym elementem poprzedzającym to zbycie).

W ocenie Sądu, oceniając co do zasady dopuszczalność żądania przez byłego właściciela lub jego następcy prawnego orzeczenia, na podstawie którego Skarb Państwa zbył na rzecz osób trzecich własność nieruchomości, przejętej uprzednio na podstawie szeroko rozumianych regulacji nacjonalizacyjnych, zasadnym byłoby odwołanie się do generalnych wniosków, jakie sformułowano w orzecznictwie sądowym na gruncie dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Stosownie do powyższego:

1. Byli właściciele gruntów w. mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92).

2. W uzasadnieniu cytowanego wyroku wskazano w szczególności, co następuje:

"Wynik postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż korzystne dla nich rozstrzygnięcie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r., późniejsza zaś sprzedaż lokalu w budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste były skutkiem kolejnych decyzji, wydawanych w innych sprawach administracyjnych, a nie skutkiem decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Dlatego dawni właściciele gruntów w. oraz ich następcy prawni opierają swój interes prawny na tym (aczkolwiek wprost tego nie wskazują), że stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu otwiera im drogę do wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując, ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych i wykazywaniem, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów (skarga pauliańska). Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu jest oczywiście możliwe jedynie w razie wykazania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tych przesłanek (...) Sąd nie badał i nie mógł badać, gdyż ograniczał się do zbadania interesu prawnego skarżących.

Dotychczasowe wywody upoważniają do wniosku, że byli właściciele gruntów w. mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie w sytuacji, gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej lokali sprzedanych została wydana z naruszeniem prawa".

3. Ze stanowiskiem powyższym koresponduje prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia wskazano w szczególności, co następuje:

"W tym miejscu należy stwierdzić, że choć – na obecnym etapie sprawy Sąd nie przesądza o zasadności żądania skarżącej, gdyż ze względu na stwierdzone wyżej wadliwości postępowania, byłoby to przedwczesne - powyższe stanowisko zdecydowanie koreluje z poglądem wyrażanym, ale poprzednio przez sądownictwo administracyjne. W myśl tego poglądu, byłemu właścicielowi nieruchomości [...] lub jego spadkobiercom odmawiano statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy orzeczono, iż decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w części dotyczącej sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa. Uznawano wówczas bowiem, że właśnie dlatego, iż nie zostały w tym przypadku wyeliminowane wadliwe skutki prawne decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, to Skarb Państwa był w pełni uprawniony do zadysponowania swoją własnością na rzecz dotychczasowego najemcy i decyzja o sprzedaży lokalu nie dotyczyła już w żadnym stopniu sfery prawnej byłego właściciela nieruchomości czy jego spadkobiercy.

Powyższy pogląd został jednak w ostatnim okresie czasu zaniechany a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie z lat 2004 – 2006 (a następnie również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) jednolicie przyjęło, że w tego rodzaju sprawach, były właściciel nieruchomości [...] oraz jego następcy prawni mają jednak interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes ten upatruje się głównie w tym, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, okoliczność ta uaktualnia roszczenia "dekretowe" byłego właściciela nieruchomości (jego następcy prawnego) a zwłaszcza otwiera mu drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży lokalu ( vide np. wyroki NSA z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04, 19 kwietnia 2005 r. OSK 1301/04, 14 kwietnia 2005 r. OSK 1284/04 ).

Wprawdzie z oczywistych względów, w uzasadnieniach tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął merytorycznego stanowiska, co do kwestii istnienia przesłanek, przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. w przypadku poszczególnych decyzji o sprzedaży lokalu, ale jednak w w/w rozstrzygnięciach przesądził, że w omawianej sytuacji jest w ogóle możliwe uznanie, iż decyzje te mogły rażąco naruszać prawo.

Przykładowo warto w tym miejscu zacytować fragment uzasadnienia wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. OSK 1301/04, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "(...) dawni właściciele gruntów w. oraz ich następcy prawni swój interes prawny opierają na tym (...), że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (będzie ) otwierało im to drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów. Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania nadzorczego, a ściślej rzecz ujmując postępowania o stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Takie postępowanie odszkodowawcze przewidziane w art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, mogłoby być skutecznie wszczęte na wniosek skarżących tylko w przypadku uzyskania przez nich decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a.".

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przyjęcie, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wydanie jej z naruszeniem prawa ) w sytuacji, gdy decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej w tej części została uznana jedynie, jako wydana z naruszeniem prawa, nie może być traktowane tylko jako iluzoryczne umożliwienie byłemu właścicielowi nieruchomości [...] dochodzenia jego roszczeń, wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale wiąże się z tym konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., czego w tej sprawie Kolegium nie uczyniło. Choć skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia jej wniosku, odwołując się m. in. do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ – jak wspomniano wyżej - – w zasadzie nie dokonał głębszej analizy tych argumentów, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie".

IX. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra, należy wskazać, co następuje:

1. Skarżący jest jednym z następców prawnych dawnego właściciela majątku przejętego na własność Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej. W skład przejętego w ramach reformy rolnej majątku wchodziły m.in. działki [...] i [...], będące przedmiotem decyzji z 1982 r.

2. Od wielu lat skarżący czyni starania na rzecz zakwestionowania legalności przejęcia przez Skarb Państwa własności majątku na podstawie reformy rolnej, w pierwszej kolejności wszczynając w tym zakresie postępowanie w trybie uregulowanym w §5 i §6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., zawierającego przepisy wykonawcze do dekretu o reformie rolnej.

Odnotować należy, że prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 780/04, przesądzono, że skarżący nie może dochodzić swoich roszczeń na drodze administracyjnej, może ja natomiast realizować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wyrok ten wiąże organy administracji pomimo tego, że interpretacja przepisów rozporządzenia wykonawczego do dekretu, która legła u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia Sądu, stanowiąca przez pewien czas dominująca linię orzeczniczą, została ostatecznie zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w dniu 10 stycznia 2011 r. wydał w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 3/10), stwierdzającą że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ostatecznie potwierdzone zostało umocowanie organów administracji (obecnie w pierwszej instancji wojewodów, a w drugiej instancji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – tak jak miało to miejsce w ocenianym postępowaniu administracyjnym) do orzekania w sprawach o stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, czy też nie.

Stosując się do stanowiska Sądu zwartego w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r. oraz opartej na tym wyroku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. skarżący wniósł do Sądu Rejonowego w O. pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej, dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład przejętego majątku. Przedmiotem pozwu skarżącego były tylko te nieruchomości, które pozostają we władaniu Skarbu Państwa, a zatem pozew ten nie obejmował działek nr [...] i [...] , których dotyczy decyzja z 1982 r. Niezależnie od faktu, że pozew skarżącego nie obejmował działek, których dotyczą decyzje z 1982 r., działek tych, z uwagi na fakt, że były integralną częścią zespołu pałacowo – parkowego, również dotyczyło postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez sąd powszechny.

Orzekając o oddaleniu pozwu skarżącego wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy stwierdził, co następuje: "W świetle natomiast materiału zgromadzonego w sprawie w szczególności opinii biegłego W. D. (k.427 – 434, 472, 483) i załączonego do niej planu gruntów resztówki rozparcelowanego majątku M. z 1947 r. zespół dworsko – parkowy obejmował obszar 4,57 ha, odpowiadający obecnie działkom [...], [...], [...], [...] i [...]." (str.9 wyroku). Dalej w uzasadnieniu stwierdza się: "W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności opinii biegłego W. D. i załączonego do niej planu gruntów resztówki rozparcelowanego majątku M. z 1947 r. wynika, że zespół dworsko – parkowy, obejmujący działki [...], [...], [...], [...], [...] nie miał charakteru ziemskiego i stanowił oddzielną od nieruchomości ziemskiej część majątku." (str.10 wyroku) i ostatecznie: "Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, iż przejęcie zespołu dworsko – parkowego, należącego do majątku M. nastąpiło w sposób bezprawny, albowiem ta część nieruchomości nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym ujawniony w księdze wieczystej [...] wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do działek [...], [...], [...]wchodzących w skład zespołu dworsko – parkowego jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym." (str.11).

Stwierdzić należy zatem, że w powyższym wyroku sąd powszechny zajął jednoznaczne stanowisko, że zespół dworsko – parkowy, w tym nie objęte pozwem działki, których dotyczą decyzje z 1982 r., nie podpadał pod działanie przepisów o reformie rolnej, a zatem jego przejęcie na własność Państwa było wadliwe. Sąd wprawdzie powództwo skarżącego oddalił, niemniej wyłącznie z tej przyczyny, że obejmowało ono również inne działki, aniżeli wchodzące w skład zespołu dworsko – parkowego, w odniesieniu do tychże działek Sąd nie stwierdził przejęcia ich na własność Państwa z naruszeniem przepisów dekretu o reformie rolnej.

3. Przedmiotem wniosku skierowanego przez skarżącego do Wojewody jest stwierdzenie nieważności dwóch decyzji z 1982 r. wydanych w przedmiocie ustalenia kandydatów na nabywców nieruchomości na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które to zarządzenie wydano z kolei na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

4. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. regulowała zasady sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, uszczegółowione przepisami zarządzenia z 1979 r.

5. W § 12 zarządzenia z 1979 r. określono wymagania, jakie winni byli spełniać nabywcy nieruchomości, których sprzedaży dotyczyła ustawa. Zgodnie z ust.1 przywołanego paragrafu, nabywcą nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży mogła być osoba, która odpowiada określonym w przepisach Kodeksu cywilnego warunkom nabycia nieruchomości rolnej z podziału gospodarstwa. Ustęp drugi przywołanego paragrafu regulował natomiast szczegółowo kwestię pierwszeństwa nabycia nieruchomości.

6. W przepisie § 13 rozporządzenia z 1979 r. uregulowano natomiast kompetencje naczelnika gminy oraz banku spółdzielczego w sprawach zbycia sprzedaży nieruchomości. W ust.1 pkt 3 tego paragrafu wskazano, że naczelnik gminy w drodze decyzji ustala kandydatów na nabywców nieruchomości po zasięgnięciu opinii czynnika społecznego. W ust.3 przywołanego paragrafu wskazano natomiast, że bank spółdzielczy: 1) ustala warunki sprzedaży i cenę nieruchomości oraz ogłasza je w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, 2) przyjmuje zgłoszenia kandydatów na nabywców nieruchomości, zgłasza do naczelnika gminy wnioski o ustalenie nabywców oraz w razie potrzeby ustala kolejność sporządzenia dokumentacji pomiarowo-klasyfikacyjnej, 3) zawiera umowy sprzedaży nieruchomości.

7. W powyższym trybie dwoma decyzjami z dnia [...] czerwca 1982 r. Naczelnik Gminy W. powiat O. ustalił kandydatów do nabycia działek nr [...] i [...], przejętych uprzednio na własność Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej (a stanowiących własność poprzednika prawnego skarżącego). W następstwie wydania tychże decyzji, dwoma aktami notarialnymi z dnia [...] sierpnia 1982 r. Bank Gospodarki Żywnościowej – Oddział Wojewódzki w T. przeniósł własność tych nieruchomości na wyłonionych kandydatów.

8. Skarżący dąży do podważenia decyzji z 1982 r., podnosząc że w sytuacji, w której przejęcie przez Skarb Państwa własności zespołu dworko – parkowego, obejmującego również dwie działki, których dotyczą przedmiotowe decyzje, było wadliwe, to następcy prawni byłego właściciela zespołu mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczeń administracyjnych, wydanych po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa, a dotyczących tej nieruchomości, których funkcjonowanie w obrocie prawnym stanowi przeszkodę do odzyskania tej nieruchomości w naturze, a w przypadku, gdyby wyeliminowanie tych orzeczeń nie było możliwe, w stwierdzeniu wydania tych orzeczeń z naruszeniem prawa, co otwierałoby następcom prawnym drogę do uzyskania odszkodowania.

9. Wprawdzie poza przedmiotem niniejszej sprawy, ograniczającej się wyłącznie do kwestii procesowych (przesądzenia istnienia lub nieistnienia po stronie skarżącego legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego) pozostaje ustalenie, czy istotnie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. (w szczególności, czy podstawą taką może być w szczególności powołanie się przez skarżącego na fakt przejęcia nieruchomości z naruszeniem przepisów o reformie rolnej prawa), czy też, że istnieją podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z 1982 r. z naruszeniem prawa w związku z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych, niemniej zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądowego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wyznaczającej nabywcę nieruchomości rolnej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348) nie powoduje nieważności umowy sprzedaży, przy której przedłożono tę decyzję (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993 r., sygn. akt III CZP 34/93, publ. OSNC 1993/10/177). Wychodząc z powyższego założenia należy przyjąć, że ostatecznie (tj. mając na uwadze ewentualne korzyści, jakie na skutek przeprowadzenia postępowania nieważnościowego mogliby uzyskać następcy prawni byłego właściciela przejętego majątku) w grę mogłoby wchodzić uzyskanie przez następców prawnych właściciela odszkodowania, gdyby w toku postępowania nieważnościowego udało się wykazać, że decyzje z 1982 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Powyższe uznać należy za źródło interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie.

10. W konkluzji należy stwierdzić, że wprawdzie bezspornym jest, że skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego, zakończonego decyzjami z 1982 r., niemniej wbrew ocenie Ministra i Wojewody, okoliczność ta nie jest wystarczająca przesłanką do uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie.

XI. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji wydano z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego. Z tej racji oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda przeprowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit.c i art.200 p.p.s.a.