II SA/Łd 178/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5,art. 23a, art. 30 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin, przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L nr 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz.U.UE.L nr 74 z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.), pkt 2 Decyzji nr [...] z dnia [...] dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG)nr 1408/71 i (EWG) NR 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz.U.UE.C nr 106 z dnia 24 kwietnia 2010r.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], orzekającą o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez B. M. za okres od 1 października 2006r. do 30 listopada 2006r. w kwocie głównej 256,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty każdego ze świadczeń do dnia spłaty zobowiązania włącznie.

W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...] odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na D. J. i M. J. na okres od 30 września 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r. oraz o uznaniu, że to świadczenie zostało pobrane nienależnie za okres od dnia 1 października 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r., w związku z czym nakazano zwrot kwoty 1.408 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 312,60 zł.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji Kolegium wskazało art. 1, 2, 3, 4–6, 14, 21, 23a, 25, 29, 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 12 (9) (11), art. 13 (8), art. 73 (8), art. 75 (8) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przyznał B. M. wymienione świadczenia rodzinne na dzieci: D. J. i M. J.. W dniu 25 lutego 2008 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęły z niemieckiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych formularze unijne typu E400 na podstawie których ustalono, że ojciec dzieci – P. J. – pracuje w Niemczech co najmniej od dnia 1 maja 2004 r. i ubiega się od tej daty o niemieckie świadczenia. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy członek rodziny uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja. Organ podkreślił przy tym, iż art. 3 pkt 15a ustawy nakazuje rozumieć pod pojęciem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego m.in. rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72. W niniejszej sprawie członek rodziny strony pracuje w Niemczech, co zgodnie z treścią powołanego przepisu spowodowało przekazanie sprawy Marszałkowi Województwa, który zastosował w tej sprawie przepisy o koordynacji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 13 (9) ust. 1 rozporządzenia Nr 1408/71, zgodnie z którym osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Zgodnie z zapisami art. 13 (9) ust. 2 pkt "a" rozporządzenia Nr 1408/71, pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego. Regulacja ta, w sposób wyraźny wskazuje na to, że można podlegać tylko ustawodawstwu jednego państwa, a prawem właściwym jest ustawodawstwo tego państwa członkowskiego, na którego terytorium zatrudniony jest pracownik najemny, bądź na którego terytorium ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia. Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa (art. 73 (8) rozporządzenia Nr 1408/71). Przy czym, świadczenia rodzinne udzielane są w przypadkach określonych w art. 73 przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek (art. 75 (8) rozporządzenia Nr 1408/71). Świadczenia udzielane są zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia zamieszkuje lub przebywa na terytorium państwa właściwego lub innego państwa członkowskiego. Z tych przepisów, zdaniem organu odwoławczego wynika, że pracownik najemny jest uprawniony do świadczeń rodzinnych dla członków swojej rodziny przewidzianych przez ustawodawstwo właściwego państwa członkowskiego tj. tego państwa na terytorium którego pracuje, nawet gdy członkowie rodziny zamieszkują na terytorium innego państwa. Członków rodziny pracownika mimo, że zamieszkują terytorium innego państwa traktuje się tak, jakby zamieszkiwali terytorium państwa członkowskiego na którym zatrudniony jest pracownik najemny. Świadczenia udzielane są przez instytucję właściwą państwa, w którym pracownik świadczy pracę i zgodnie z tymi przepisami, które stosują te instytucje, niezależnie od tego, czy uprawniona osoba zamieszkuje czy też nie terytorium tego państwa. Kolegium wskazało, iż B. M. była w Polsce osobą nieaktywną zawodowo w okresach od dnia 1 maja 2004 roku do 28 lutego 2005 roku, od dnia 10 marca 2006 roku do dnia 28 czerwca 2006 roku oraz od dnia 30 września 2006 roku do 9 marca 2008 roku. Była wówczas zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. W tej sytuacji, pierwszym krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych w tych okresach był kraj zatrudnienia ojca dzieci, tj. Niemcy.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, że strona została pouczona o tym, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Nadto, skarżąca podpisała własnoręcznie oświadczenie, że w przypadku wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązuje się do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie organu właściwego. Zastosowanie się do tych pouczeń bez wątpienia wykluczyłoby nienależne pobranie świadczeń rodzinnych.

W skardze na ostateczną decyzję Kolegium z dnia [...] B. M. wniosła o jej uchylenie wskazując, że nie wiedziała o tym, iż ojciec dzieci pobierał świadczenie na terenie Niemiec. Podniosła, iż ojciec dzieci wyjechał do Niemiec ok. 15 lat temu i od tego czasu nie utrzymuje kontaktu z dziećmi. Nie płaci on także alimentów na dzieci (otrzymuje ona świadczenie z funduszu alimentacyjnego). Pobierane przez niego świadczenia nie trafiały do dzieci. Skarżąca nie została powiadomiona przez organ o tym, że ojciec dzieci pobiera świadczenie na terenie Niemiec. Zdaniem skarżącej, ojciec dzieci nie jest członkiem rodziny, nigdy nie byli oni małżeństwem. Wbrew stanowisku organu nie można traktować jednakowo świadczeń, które ona pobierała. Organ powinien ustalić, jakie i z jakiego tytułu pobierał świadczenie ojciec dzieci.

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, iż aby w ogóle można było prawidłowo zastosować przepisy cytowanych rozporządzeń unijnych dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, wskazane również w zaskarżonej decyzji, organy administracji publicznej winny w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskiwanych świadczeń rodzinnych z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania. W niniejszej sprawie organy winny były, więc konkretnie ustalić, jakie rodzaje świadczeń rodzinnych przewidywane są w Niemczech i które z nich pobierał ojciec dzieci. Ponadto należało ustalić, czy prawo niemieckie przewiduje świadczenie odpowiadające przyznawanemu w naszym państwie świadczeniu rodzinnemu. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie brakowało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (jak również organ I instancji) w uzasadnieniu decyzji skupiło się jedynie na fakcie pobierania świadczeń rodzinnych na dzieci przez ojca dzieci w Niemczech, nie dokonując przy tym żadnej analizy ustawodawstwa niemieckiego dotyczącego tej kwestii.

W tych okolicznościach skład orzekający uznał, iż organy obu instancji dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72. Tym samym organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało tym, że organy w niniejszej sprawie nie zbadały, jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Niemczech i nie ustaliły czy pokrywają się one ze świadczeniami dochodzonym w niniejszej sprawie przez skarżącą (w imieniu jej dzieci) na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń, organy naruszyły także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, iż organy analizując dokumentację nadesłaną z Niemiec nie przetłumaczyły jej na język polski, przez co naruszyły art. 27 Konstytucji RP, z którego wynika, że w Rzeczpospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski oraz art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Podkreślono też, że skarżąca w toku postępowania podnosiła, iż świadczenia, które pobierał ojciec dzieci nigdy do nich nie trafiały. W tej sytuacji organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić przepis art. 75 (8) ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71.

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniesioną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację Sądowi I instancji, iż aby w ogóle można zastosować przepisy powołanych rozporządzeń Rady, dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracji winny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik (ojciec dzieci – P. J.) w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania. W tej sprawie Marszałek Województwa winien więc konkretnie ustalić jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznane są w Niemczech i które z nich pobierał P. J., a nadto czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Rzeczypospolitej Polskiej świadczeniu rodzinnemu. Brak tych ustaleń zasadnie uznał Sąd I instancji za istotny w sytuacji, gdy organy obu instancji skupiły się jedynie na okoliczności pobierania świadczeń rodzinnych w Niemczech przez ojca dzieci. Tym samym organy naruszyły w ten sposób przepisy postępowania art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 należało uznać za przedwczesne, a przez to błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji, uznającego konieczność dokonania przekładu dokumentu załączonego do akt, a sporządzonego w obcym języku, gdyż zaniechanie takiej czynności nie tylko narusza przepis art. 27 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o języku polskim, lecz także narusza w sposób istotny zasady i przepisy postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 K.p.a.

Marszałek Województwa [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł w stosunku do B. M. o braku uprawnienia do zasiłku rodzinnego na dzieci M. J. i D. J. na okres od 30 września 2006r. do 19 grudnia 2006r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrane ww. świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło ww. decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o nr [...], mocą której orzekł w stosunku do B. M. o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych, tj. do zasiłku rodzinnego na dzieci M. J. w kwocie 64,00 zł miesięcznie i D. J. w kwocie 64,00 zł miesięcznie na okres od 30 września 2006r. do 19 grudnia 2006r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrane ww. świadczenia rodzinne za okres od 1 października 2006r. do 30 listopada 2006r.

W niniejszej decyzji organ I instancji, opierając się na zaleceniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] ustalił, iż P. J. otrzymywał w Niemczech Kindergeld stanowiący odpowiednik polskiego zasiłku rodzinnego. Na podstawie informacji uzyskanej z Familienkasse I., która wpłynęła do regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. w dniu 14 lutego 2011r. stwierdzono, iż niemiecki zasiłek rodzinny był wypłacany P. J. na córkę D. J. w okresie od 1 maja 2004r. do 31 stycznia 2011r. oraz na syna M. J. w okresie od 1 maja 2004r. do 30 kwietnia 2009r. Organ I instancji wskazał również, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w preambule do Rozporządzenia EWG 1408/71 ze względu na odrębności i niemożliwe do usunięcia różnorodności krajowych systemów zabezpieczenia społecznego możliwe jest jedynie zapewnienie koordynacji poszczególnych działów systemów zabezpieczenia społecznego, w tym odnoszącego się do świadczeń rodzinnych. Z uwagi na istnienie różnic między ustawodawstwami krajowymi poszczególnych państw w zakresie świadczeń rodzinnych art. 1 lit. u(ii) Rozporządzenia EWG 1408/71 ujednolica kwestię rozumienia pojęcia "zasiłek rodzinny". Określenie "zasiłki rodzinne" oznacza okresowe świadczenia pieniężne przyznawane w zależności od liczby oraz w danym przypadku od wieku członków rodziny. Polski zasiłek rodzinny, podobnie jak niemiecki zasiłek rodzinny przyznany P. J. należą do tej samej kategorii świadczeń zdefiniowanych jako zasiłki rodzinne. W przypadku zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych, w celu uniknięcia kumulacji świadczeń należy dokonać ich porównania w oparciu o przynależność do tej samej kategorii określonej definicją "zasiłków rodzinnych".

Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 października 2006r. do 30 listopada 2006 w kwocie głównej 256,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty każdego ze świadczeń do dnia spłaty zobowiązania włącznie.

Od wymienionej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] B. M. złożyła odwołanie, w którym nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem wyjaśniają jednocześnie, iż P. J. nie jest i nie był jej mężem tylko ojcem jej dzieci D. i M. J..

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...], uznając tym samym odwołanie za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 oraz Decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr H1 z dnia 12 czerwca 2009r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, wyjaśnił pojęcie koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia, a następnie podniósł, i koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.

Zdaniem organu uznać zatem należało, że uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ( który jest przedmiotem niniejszej sprawy), jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady nr 1408/71, ponieważ mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. u)i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 i odnosi się do ryzyka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. h) tegoż rozporządzenia. Tym samym mają do niego zastosowanie w przypadku zbiegu świadczeń, przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, jak i rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72.

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego, niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73, na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. To uprawnienie nie może być zniesione przez regulacje zawarte w ustawodawstwie krajowym, na mocy, którego osoby nie zamieszkujące na terytorium państwa członkowskiego mogłyby zostać pozbawione świadczeń rodzinnych. Na podstawie art. 12 (9)(11) ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Nr 1408/71 oraz art. 10 (12)(13) rozporządzenia Nr 574/72 nie można pobierać świadczeń tego samego rodzaju w pełnej kwocie, za ten sam okres, na to samo dziecko. Wymienione rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknięcia sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych przepisów prawnych tych państw.

Kolegium podniosło dalej, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i koordynacyjnego ustalono, że B. M. w okresie zatrudnienia ojca dzieci w Niemczech była w Polsce osobą nieaktywną zawodowo, zarejestrowaną w PUP jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Tak więc pierwszym krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych w omawianym okresie były Niemcy. Jak wynikało z akt sprawy organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie wziął pod uwagę przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które stanowią, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 1 i 8 ustawy). Za nienależnie pobrane świadczenia w myśl art. 30 ust. 2 ustawy uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacane w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Ze względu zatem na fakt, iż w okresie od 1 października 2006r. do 30 listopada 2006r. B. M. pobierała z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. świadczenia rodzinne, nie będąc do tego uprawnioną ze względu na brak aktywności zawodowej w Polsce przy jednoczesnej aktywności zawodowej ojca dzieci w Niemczech, kwota świadczeń za ww. okres podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami.

Organ II instancji powołał się następnie art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. M., podnosząc argumenty dotychczas powoływane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, w szczególności dotyczące okoliczności, że zasiłki rodzinne, które pobierał w Niemczech ojciec dzieci, nigdy nie trafiły do jej rąk. W ocenie skarżącej organy administracji nie wyjaśniły, czy ojciec dzieci przekazywał jej pieniądze otrzymywane z tytułu pobranych świadczeń rodzinnych na dzieci, a także nie ustaliły, czy instytucja niemiecka pomniejszała kwoty wypłacanych zasiłków rodzinnych, o kwoty które były pobierane w Polsce z tego samego tytułu. Zdaniem skarżącej to ojciec dzieci jest osobą, która pobrała nienależnie ww. świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co zostało już przesądzone w powoływanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt [...]. Ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśnił również, dlaczego w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 Sąd uznał, iż nie ma potrzeby powielania po raz kolejny tego stanowiska, które i tak zostało przedstawione w stanie faktycznym sprawy.

Zgodnie zatem z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio, a zatem stosownie do ust. 1 i 2 powołanego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, po myśli art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia albo decyzji o przypisaniu do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane.

Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy - w dacie wydania zaskarżonej do sądu decyzji - w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], mocą której organ orzekł w stosunku do B. M. o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych, tj. do zasiłku rodzinnego na dzieci M. J. w kwocie 64,00 zł miesięcznie i D. J. w kwocie 64,00 zł miesięcznie na okres od 30 września 2006r. do 19 grudnia 2006r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrane ww. świadczenia rodzinne za okres od 1 października 2006r. do 30 listopada 2006r. Nie ulega również wątpliwości, iż decyzja ta stała się podstawą do wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji o przypisaniu do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Rozpoznając sprawę w przedmiocie przypisania do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń Sąd uznał, iż przy wydaniu decyzji o uznaniu ww. świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane doszło do naruszenia przepisów postępowania, które z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd uznał na podstawie powołanego już art. 135 P.p.s.a., że niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], która stanowiła podstawę do wydania decyzji objętej skargą w sprawie niniejszej.

W tym miejscu wskazać wypada, iż granice rozstrzygnięcia sądu ze względu na treść art. 134 P.p.s.a. zakreśla dana sprawa. Sąd może więc stosować w myśl art. 135 P.p.s.a przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa jedynie w stosunku do aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a zatem tylko wtedy, gdy występuje tzw. "tożsamość sprawy". Sąd nie może natomiast uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Z "tożsamością sprawy" mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe są tożsame, a zatem dla właściwego zastosowania art. 135 P.p.s.a. konieczne jest ustalenie "tożsamości sprawy", na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość ta zachodzi, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wcześniejszą decyzją, która wchodziła w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a treścią tej ostatniej. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zatem uprawniony nie tylko do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich decyzji ją poprzedzających, jeżeli są one obarczone istotnymi wadami prawnymi. Dotyczy to również tych decyzji, które nie zostały zaskarżone do sądu w przewidzianym dla nich trybie zaskarżenia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie oraz w sprawie o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia istnieje zarówno tożsamość podmiotowa, bowiem obie sprawy dotyczą tego samego podmiotu, jak również tożsamość przedmiotowa, gdyż obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, czyli nienależnie pobranych świadczeń. Oba te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, ponieważ ostateczna decyzja o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, stanowi bez wątpienia podstawę prawną do wydania kolejnej decyzji o przypisaniu do zwrotu kwoty świadczenia nienależnie pobranego. Ta pierwsza, decyzja zakreśla ramy drugiego rozstrzygnięcia, czyli decyzji o charakterze następczym. Innymi słowy postępowanie w sprawie o przypisaniu do zwrotu kwoty świadczenia nienależnie pobranego stanowi kontynuację postępowania zasadniczego, a wydana w tym postępowaniu decyzja jest typową decyzją zależną od poprzedzających ją rozstrzygnięć zapadłych w szeroko rozumianej sprawie.

W podobnym stanie faktycznym i prawnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt od I OSK 1390/10 od I OSK 1393/10 stwierdził, iż Sąd uchylając decyzje o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych mógł zastosować art. 135 P.p.s.a. i uchylić na tej podstawie także ostateczną i niezaskarżoną do sądu administracyjnego w przewidzianym dla niej trybie decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uznając, że decyzje wydane zostały one w granicach tej samej sprawy, a ich uchylenie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], Sąd doszedł do przekonania, że organ I instancji nie wyjaśnił wszechstronnie okoliczności sprawy, czym naruszył zasady postępowania dowodowego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji nie uzasadnił wyczerpująco swojego stanowiska wbrew art. 107 § 3 K.p.a. Jakkolwiek można się zgodzić ze stanowiskiem organów administracji, iż wypłacane P. J. przez instytucję niemiecką świadczenia odpowiadały swoim charakterem świadczeniom rodzinnym pobieranym w Polsce przez skarżącą, tj. zasiłkom rodzinnym na dzieci, to jednak przede wszystkim wskazać należy, iż organ administracji nie wyjaśnił, czy owe świadczenia rodzinne wypłacane ojcu dzieci faktycznie trafiły do rąk B. M.. Jest to bowiem kluczowa kwestia podlegająca wyjaśnieniu w niniejszej sprawie, bowiem rzutuje ona na ocenę, czy w stosunku do świadczeń pobranych przez skarżącą można w ogóle mówić o nienależnym ich pobraniu. Do wyjaśnienia tych wątpliwości organ został zobowiązany przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...], sygn. akt [...], czym dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym wskazania ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zapadłym orzeczeniu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku Sąd podniósł, iż w związku z oświadczeniem skarżącej, że świadczenia, które pobierał ojciec dzieci nigdy do nich nie trafiały, organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić przepis art. 75 (8) ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, który stanowi, że jeżeli świadczenia rodzinne nie są przeznaczone na utrzymanie członków rodziny przez osobę, której powinny być udzielane, instytucja właściwa zwalnia się ze swoich zobowiązań poprzez udzielenie wspomnianych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem instytucji miejsca ich zamieszkania lub instytucji określonej, lub organu wskazanego w tym celu przez właściwą władzę państwa ich zamieszkania. Jednakże w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], próżno jest szukać jakichkolwiek ustaleń, czy świadczenia pobierane przez P. J. faktycznie były przeznaczone na cel, dla którego zostały przyznane, jak również nie ma żadnych rozważań, co do uwzględnienia w niniejszej sprawie wspomnianego przepisu art. 75 (8) ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71. Wskazać bowiem należy, iż przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają nie tylko na celu wyeliminowanie sytuacji, kiedy to w dwóch różnych państwach członkowskich pobierane są te same świadczenia z tego samego tytułu, ale również ich rolą jest zapewnienie realizacji celu przyznanych świadczeń, na jaki zostały one przyznane, czego najlepszym przykładem jest omawiany przepis art. 75 (8) ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71.

Niezależenie jednak od powyższego, ustalenie kwestii dotyczącej przekazywania przez ojca dzieci świadczeń pobranych w Niemczech do rąk skarżącej ma niezmiernie ważne znaczenie z uwagi na treść art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż o charakterze pobranych nienależnie świadczeń przesądza jednoznacznie świadomość ich nienależnego pobierania. I tak na przykład w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1231/12 (orzeczenie dostępne w CBOSA) podniesiono, iż: "Przepis art. 30 ust. 2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobrane ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 u.ś.r. Uznać należy, iż na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty.". Podobnie wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 4 października 2011r., sygn. akt I OSK 762/11; z dnia 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 981/10; z dnia 24 marca 2009r., sygn. akt I OSK 593/08 – orzeczenia dostępne w CBOSA.

Tymczasem z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, że skarżąca mogła mieć świadomość nienależnego pobierania świadczeń w postaci zasiłków rodzinnych na dzieci M. J. i D. J., w związku z pobieraniem tych świadczeń przez ojca dzieci w innym państwie. Wręcz przeciwnie, o prawdziwości oświadczeń skarżącej o nieutrzymywaniu od ojca dzieci jakichkolwiek świadczeń potwierdzać może pismo komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów zasądzonych od P. J. na ww. dzieci. Skoro zatem skarżąca nie otrzymuje od ojca dzieci należnych alimentów, to tym samym jest wysoce prawdopodobne, że nie otrzymała ona od niego również świadczeń rodzinnych, które pobrał w Niemczech. Ponadto jeżeli według skarżącej nie utrzymuje ona żadnych kontaktów z ojcem dzieci od wielu lat, to oznacza, że mogła ona nie wiedzieć o tym, że P. J. pobiera za granicą świadczenia rodzinne, co z kolei oznacza, że mogła nie być świadoma tego, że nienależnie pobiera świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dzieci. W takiej sytuacji nie można by zarzucić skarżącej niezastosowania się do załączonych do decyzji przyznającej świadczenia pouczeń.

Na koniec wskazać należy również to, iż przesłana z Niemiec dokumentacja w dalszym ciągu nie została przetłumaczona na język polski w prawidłowy sposób. W aktach sprawy znajduje się bowiem tłumaczenie ww. pism, sporządzone odręcznie przez pracownika organu. Jednakże w aktach tych brakuje dokumentu potwierdzającego uprawnienia tego pracownika do dokonywania tłumaczeń z języka niemieckiego na język polski, co wpływa na wiarygodności takiego tłumaczenia. Dlatego w ocenie Sądu jedynie tłumaczenie przez osobę posiadającą uprawnienia tłumacza przysięgłego, stosownie do ustawy o zawodzie tłumacza przysięgłego (Dz.U. nr 273, poz. 2702 ze zm.) gwarantuje, że treść przetłumaczonego dokumentu jest zgodna z oryginałem.

Brak ustaleń w powyższym zakresie i w związku z tym brak odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], spowodowało naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a to z kolei pociągnęło za sobą uchylenie decyzji organów I i II instancji w przedmiocie przypisania do zwrotu kwoty świadczenia nienależnie pobranego, jako decyzji następczych, których byt jest ściśle związany z decyzją o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o tym, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

a.bł.