II SA/Kr 701/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia z [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz garażami podziemnymi i/lub garażami w przyziemi i/lub garażami nadziemnymi na dz. nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K. , wraz z budową infrastruktury technicznej, dojazdów, wjazdów na działkach nr [...] ,[...] ,[..].] ,[...] ,[...] obr. [...] w K.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej ustawą o planowaniu), oraz art. 106 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po uzyskaniu uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Jak ustalono, przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta". W związku z powyższym w niniejszej sprawie koniecznym było uzgodnienie projektowanego zamierzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 17 listopada 2012 r. znak:[...].

W związku z brakiem pozytywnego uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu w związku z art. 106 § 1 k.p.a. – Prezydent Miasta K. orzeł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów:

art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesną odmowę ustalenia warunków zabudowy, bez wymaganego przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 1 i § 3, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 106 § 1 k.p.a. wyrażające się wydaniem rozstrzygnięcia bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego występującego w sprawie;

art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. k.p.a., co przejawiło się w przedwczesnym wydaniu

decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a więc w oparciu o stanowisko

organu współdziałającego odmawiające uzgodnienia projektu decyzji pomimo, że nie upłynął termin do zaskarżenia tego stanowiska do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

art. 6, art. 7, art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie stron postępowania, bez włączenia ich do akt niniejszej sprawy, a więc bez umożliwienia innym stronom niniejszego

postępowania weryfikacji prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie;

art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10 §1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym[...] , położonej przy ul. [...] w K. o wszczęciu postępowania, o czynnościach dokonywanych w toku postępowania oraz o decyzji kończącej postępowanie;

art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ decyzja nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej, ani prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co wynika z przedwczesnej odmowy ustalenia warunków zabudowy tj. bez uzyskania trwałego stanowiska współdziałającego.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a także po uzyskaniu uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, w związku z art. 106 §1 k.p.a., zgodnie z którymi, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2001 r. sygn. akt II SA 1818/00 (LEX 53353) organ wskazał, że zajęcie stanowiska przez inny organ wymieniony w ust. 4 art. 53 ustawy o planowaniu, dokonane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., a także w obrębie urbanistycznego K. , wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] , decyzja z dnia 25 stycznia 1984 r. Na działce nr [...] zlokalizowana jest murowana willa F. z 1878 r. wraz z nieczynnym od dawna Zakładem Artystyczno-Ślusarskim. Willa wpisana jest wraz z działką do rejestru zabytków (indywidualna decyzja z dnia 7 października 1982 r. nr rej. zab. [...]), przy czym wpis - zgodnie z obowiązującym rozstrzygnięciem Ministra Kultury z 10 grudnia 2004 r. nie obejmuje pozostałej zabudowy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie koniecznym było uzgodnienie projektowanego zamierzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu w związku z art. 106 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu m.in. że "wprowadzenie (...) uzupełnienia pierzei ulicy [...] j na działce związanej z willa [...] nie tylko ograniczałoby znacznie widok na ten zabytek, ale przede wszystkim naruszałoby istotny element historycznego układu przestrzennego, przez wpis do rejestru zabytków układu [...] podlegający ochronie konserwatorskiej."

Postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostało utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 12 listopada 2012r. znak [...] .

Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w decyzji organu I instancji, co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, trafnie organ l instancji orzekł, iż wobec wydania uzgodnienia negatywnego, nie może wydać pozytywnej decyzji. Postanowienie uzgodnieniowe ma charakter ostateczny i jest wykonalne, a organy współdziałające wypowiedziały się w sprawie w sposób prawnie wiążący. Okoliczność zaskarżenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej zakończenie postępowania głównego przez Prezydenta Miasta K. . Zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 ust. 4 ustawy, jak również art. 106 k.p.a., a także zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i reguł prowadzenia postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium, decyzja pierwszoinstancyjna została prawidłowo uzasadniona i nie narusza w tym względzie wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących ustalenia stron postępowania w sprawie Kolegium stwierdziło, że krąg ten określony został prawidłowo i z należytą starannością przez organ I instancji. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Podsumowując stwierdzono, że decyzja ta nie narusza zarówno norm prawa materialnego, jak również norm prawa procesowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu oraz z art. 106 § 1 k.p.a. wyrażające się w nieuzasadnionym i bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 roku, znak: [...] pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - które byłoby pewne i niezmienne oraz co do którego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie byłoby wątpliwości dotyczących jego treści. Powyższe wynikało z błędnego przyjęcia, że za wymagane przez przepisy prawa zajęcie stanowiska przez organ współdziałający można uznać rozstrzygnięcie ostateczne w administracyjnym toku postępowania, chociażby nie upłynął termin do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego lub chociażby w stosunku do postanowienia zawierającego zajęcie stanowiska przez organ współdziałający wniesiono środek zaskarżenia. W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa, przyjmując, że bez wpływu na treść decyzji pierwszoinstancyjnej pozostawała okoliczność, że w dacie wydania tej decyzji nie upłynął termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowiące podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2012 r., znak: [...] orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 27 marca 2012 r., znak:[...] , orzekającego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości przy ul[...] w K. . Błędy, o których mowa powyżej mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2012 r., znak:[...] , w dniu 24 kwietnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt [...] uchylił to postanowienie i orzekł o wstrzymaniu jego wykonania. Z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta K. , która stanowiła wykonanie powyższego postanowienia, pozostaje w mocy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może zostać wykonany;

2) art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 listopada 2012 roku, znak: [...], pomimo tego, że założeniem zamierzenia inwestycyjnego było przeprowadzenie przez skarżącą remontu konserwatorskiego zabytkowej willi[...] , a zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o stanowisko organu współdziałającego, w odniesieniu do którego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zamiast, przez zapewnienie trwania postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny stanowiska organu współdziałającego, dać ochronę działaniom, które mogłyby zapobiec zniszczeniu zabytkowej willi, a tym samym służyłyby interesowi publicznemu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało rozstrzygnięcie, które zamyka skarżącej drogę do zagospodarowania nieruchomości, bez względu na wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że Prezydent Miasta K. wyjaśnił stan faktyczny, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, pomimo, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu, co do którego nie ma wątpliwości dotyczących jego treści, ani wątpliwości co do tego, czy treść stanowiska tego organu nie ulegnie zmianie, chociaż stanowisko organu współdziałającego stanowi element podstawy prawnej rozstrzygnięcia i podstawowy materiał dowodowy w sprawie administracyjnej, przesądzający lub wręcz determinujący jej końcowe rozstrzygnięcie;

4) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w związku z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia niekorzystnego dla wnioskodawcy (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 listopada 2012 roku, znak: [...] pomimo że podstawa jego wydania nie była ostateczna, a przeciwnie została zaskarżona do sądu administracyjnego (postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2012 r., znak:[...] . Na skutek rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo że postanowienia stanowiące przyczynę orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy zostało przez sąd administracyjny uchylone, a jego wykonanie do czasu uprawomocnienia się zostało wstrzymane (wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 208/13). W świetle powyższego pojawia się wątpliwość co do zasadności wnoszenia skargi na postanowienie organu współdziałającego w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - skarga jest kosztowna dla inwestora (wywołuje konieczność wstrzymania inwestycji, a to wiąże się z dodatkowymi kosztami z tytułu utrzymania w gotowości personelu, urządzeń, umów itp.), a stanowisko sądu administracyjnego nie może odnieść skutku, jeżeli przyjąć, za dopuszczalną praktykę polegającą na odmownym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o stanowisko organu współdziałającego ostateczne w administracyjnym toku instancji, choćby zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a więc jeżeli zakończenie sprawy głównej może mieć miejsce jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy ze skargi na postanowienia organów współdziałających;

5) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim stanowiska o tym, że za wymagane przepisami prawa zajęcie stanowiska przez inny organ można uznać rozstrzygnięcie ostateczne w administracyjnym toku postępowania, chociażby nie upłynął termin do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego lub chociażby w stosunku do postanowienia zawierającego zajęcie stanowiska przez organ współdziałający wniesiono środek zaskarżenia oraz poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób skarżąca może dochodzić wydania decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli postanowienie organu współdziałającego po tym, jak Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy, w tym w jaki sposób ma zostać wykonany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający o wstrzymaniu wykonania postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2012 r., znak:[...] ], jeżeli postępowanie administracyjne główne - w sprawie ustalenia warunków zabudowy - już wcześniej zostało zakończone;

6) art. 6 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na podstawie wykazu stron postępowania przekazanego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Prezydenta Miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało samodzielnych ustaleń w tym zakresie oraz - prawdopodobnie - nie zbadało postępowania Prezydenta Miasta K. , ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono ogólnie o prawidłowości działań Prezydenta Miasta K. , bez ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, a więc do tego, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta K. niektóre ze stron ustalono w oparciu o dokumenty sprzed wielu lat, których treści nie potwierdzono (brak o tym informacji w aktach postępowania), a które mogą stwierdzać stan przeszły (śmierć strony, odwołanie pełnomocnictwa, odwołanie zarządu lub kurateli) oraz na podstawie dokumentów z akt innych postępowań, bez włączenia ich do akt niniejszej sprawy oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej dokonanych ustaleń, co umożliwiło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu weryfikację prawidłowości ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta K;

7) art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wniesieniu odwołania, o czynnościach dokonywanych w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w tym w związku z nieinformowaniem stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 roku, znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. znak:[...] , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 listopada 2012 r. znak:[...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy przepisy, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie. Po myśli art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ww. ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm.) w art. 7 wymienia następujące formy ochrony zabytków: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Po myśli natomiast art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Z wszystkich wyżej powołanych przepisów wynika – i jest to pogląd nie budzący kontrowersji czy wątpliwości – że nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku uzgodnienia jej treści (projektu) z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ustawy o planowaniu. W niniejszej sprawie organem tym, którego pozytywne uzgodnienie było wymagane dla ustalenia warunków zabudowy był [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż planowana inwestycja znajduje się na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., a także w obrębie urbanistycznego Kleparza, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z dnia 25 stycznia 1984 r.

Dalej wskazać należy, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji stało się ostateczne w dniu 12 listopada 2012 r. tj. w dacie w której Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzja organu I Instancji tj. decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została w dniu 20 listopada 2012r. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja wydana została dopiero wówczas gdy postanowienie "uzgodnieniowe" było już ostateczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPS 8/98, wskazał, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Innymi słowy, tylko brak ostatecznego uzgodnienia wymaganego prawem przez inny organ jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi też przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Kolejno wskazać należy, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017). Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem wprawdzie ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298). Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne. Sąd administracyjny jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowanie jako zgodne albo jako niezgodne z prawem (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2005 r., FSK 2282/04, Lex nr 173165; wyrok NSA z 6 września 2005 r., FSK 2161/04, Lex nr 173175; wyrok NSA z 20 lipca 2004 r., GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56; wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., III SA/Wa 1831/06, Lex nr 328517).

Kontrolna rola sądów administracyjnych ma również i tę konsekwencję, że ocena działalności administracji publicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny następuje według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie na dzień wydania kontrolowanej decyzji – zarówno organu I jak i II instancji – istniało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. IV SA/Wa 208/13), którym uchylone zostało postanowienie organu II Instancji (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) wydany został bowiem w dniu 24 kwietnia 2013., co oznacza, że na dzień wydania decyzji zaskarżonej (29 marca 2013 r.) jak i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji (20 listopada 2012 r.), działanie organów administracyjnych odmawiających ustalenia warunków zabudowy było prawidłowe. Późniejszy wyrok WSA w Warszawie uchylający postanowienie nie może na tę ocenę mieć wpływu.

W związku z powyższymi wywodami nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty skargi - choć różnie formułowane - zmierzające do zakwestionowania prawidłowości wydanych decyzji, z tego powodu, że organ II Instancji nie wyczekiwał na rozpoznanie skargi przez WSA w Warszawie na ostateczne postanowienie organu "uzgadniającego". Ponownie podkreślić należy, że organ nie miał takiego obowiązku, gdyż dla wydania decyzji wystarczające jest postanowienie ostateczne, a nie prawomocne.

Wskazać tez należy, że w żadnym wypadku nie było obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. : "niewyjaśnienie w jaki sposób skarżąca może dochodzić wydania decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli postanowienie organu współdziałającego po tym, jak Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy, w tym w jaki sposób ma zostać wykonany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający o wstrzymaniu wykonania postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jeżeli postępowanie administracyjne główne - w sprawie ustalenia warunków zabudowy - już wcześniej zostało zakończone". Rolą organu administracyjnego II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie antycypowanie wyroków sądowych i rozważanie ich ewentualnej treści oraz skutków prawnych i faktycznych, które rozstrzygnięcie może przynieść dla stron postępowania.

Nie może też odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez: naruszenie obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o odwołaniu, o czynnościach dokonywanych w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym; nieinformowanie stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz o zaskarżonej decyzji oraz nieprawidłowe ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazać bowiem należy, że po myśli art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny nie jest stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania ale tylko takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Żadnej z powyższych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy Skarżąca nie wskazała, a Sąd działając z urzędu i nie będąc związany granicami skargi, uchybień takich nie znalazł.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.